Condiciones de competencia en mercados guatemaltecos

Durante un poco más de dos décadas se presentaron en el Congreso de la República diversos proyectos de ley de competencia. Los primeros presentados entre 2001 y 2004 no pasaron de la fase de propuesta. El tema fue considerado de nuevo hasta el 2011 y el proyecto presentado obtuvo dictamen favorable de la Comisión de Economía y Comercio Exterior del Congreso, pero no continuó el trámite de aprobación. Un nuevo intento de emitir la ley se realizó entre 2015 y 2016 con motivo del vencimiento del plazo establecido en el Acuerdo de Asociación con la Unión Europea, pero, al igual que los anteriores, fue fallido (Muñoz, 2024). Sin embargo, este permitió elaborar un proyecto de ley considerado adecuado, desde el punto de vista técnico, que es el que, con modificaciones, intenta aprobar el Congreso de la República en 2024.

Las diversas propuestas de ley de competencia, tanto en el pasado como en el presente, han sido objetadas por el sector privado y sectores sociales y políticos afines, esgrimiendo diversos argumentos, tales como: el país no la necesita o no se tiene capacidad para implementarla. A pesar de esta sistemática oposición, la actual coyuntura política y la discusión que ha existido sobre el tema han creado condiciones proclives a la aprobación, aunque existe el riesgo de que no sea así.

En Guatemala, la competencia es un tema poco investigado. Son pocos los estudios que se pueden consultar al respecto. Este documento describe y analiza las condiciones generales de competencia de varios mercados de productos y servicios de la economía guatemalteca. El análisis incluye estructura y nivel de competencia de los mercados según índices de concentración, identificación de prácticas contrarias a la competencia y estimación del daño económico de estas para el consumidor.  Por último, se aborda el tema de la ley de competencia. El propósito del análisis es aportar elementos que ilustren por qué el país necesita una ley en materia de competencia

Mercados concentrados y con poca competencia

Los índices de concentración son herramientas que se utilizan para cuantificar o medir la organización y/o estructura vigente en un mercado. Estos pueden comprender muchos competidores en disputa, en cuyo caso existe competencia; en otros, solo algunos (lo que se denomina oligopolio) o un solo «competidor»  con dominio de mercado (monopolio); situación en la cual la competencia tiende a ser limitada o inexistente (Besanko, et al., 2013). En los estudios sobre competencia los dos índices más utilizados para medir concentración e identificar la estructura de mercado son el C4 y el de Herfindahl Hirschman (IHH). El primero, suma la cuota de mercado de las principales cuatro empresas de un mercado. El valor máximo de dicha suma es 100. Si este oscila entre 0 y 40 se considera que existe competencia efectiva, y si es mayor a 40, que no (Naldi y Flamini, 2014).

El IHH es la suma de la cuota de mercado de cada empresa elevada al cuadrado. Esto se hace para restar importancia a los competidores con mayor cuota. Su valor máximo es de 10,000 cuando existe una sola empresa o monopolio que controla el 100 % del mercado. Si el valor de dicho índice es menor de 2,000 se considera que la intensidad de la competencia es fuerte, pero si es mayor que dicho número, que es débil (Besanko, et al., 2013).

Un estudio realizado, con base en los índices antes referidos, el C4 modificado a C2, con datos a 2019 en 16 mercados de productos y servicios de la economía guatemalteca, identificó que la mayoría registraron alto nivel de concentración en pocas empresas, según se observa en la tabla uno. En once, las dos empresas más grandes acumulaban más del 50 % de cuota de mercado, en cuatro cifras eran menor, pero superaban el 35 % y solo en uno era menor a 10 %. En consecuencia, esos mercados se caracterizaban por una estructura oligopólica o monopólica. En concreto, dos mercados, los de cerveza y bebidas alcohólicas, eran dominados por un monopolio; uno, el de telecomunicaciones, por un duopolio; trece por oligopolio y solo uno, el de generación de electricidad, presentaba condiciones de libre competencia (Díaz, 2021).

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En el mercado de alimentos, un estudio también identificó en 2022 un alto grado de concentración en los productos de arroz, azúcar y pollo. El mercado del primer producto era dominado por un monopolio (Arrocera Los Corrales), con una cuota de mercado de 90 %. El del azúcar lo era por un cartel (Asazgua) en la fase de distribución y el de pollo por un duopolio, que concentraba el 90 % de las ventas. La empresa líder (Avícola Villalobos) registraba una cuota de mercado de 57 % (Díaz, 2023).

El sector de la construcción es otro mercado de la economía guatemalteca con alto nivel de concentración. La producción y distribución de cemento es dominada por una empresa (Cementos Progreso), que concentra el 82 % de las ventas nacionales (Fitch Ratings, 2017).

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Los datos antes descritos para 20 productos y servicios muestran que, en su mayoría, la economía guatemalteca es oligopólica. Siguiendo a Fuentes (2022) puede decirse que es una «economía atrapada». Desde la perspectiva de la competencia tener mercados concentrados no es dañino per se. Lo es cuando la concentración se constituye en un obstáculo a la competencia y se utiliza para ejercer poder de mercado, que consiste en vender a precios mayores que los existentes en condiciones de competencia o limitar el ingreso de nuevos competidores al mercado. La teoría de la organización industrial sostiene que, en general, cuando el nivel de concentración aumenta los precios suben también, porque las empresas tienen incentivos para no competir y fijar precios más altos para aumentar su rentabilidad (Tarziján y Paredes, 2006).

 Conductas restrictivas de la competencia

 En un mercado, la competencia puede estar restringida por barreras de entrada o conductas adoptadas por los competidores. Las primeras son obstáculos que limitan el ingreso de nuevas empresas y pueden ser naturales, consecuencia de la propia dinámica del mercado, legales, creadas por normas jurídicas, o estratégicas, construidas por los competidores. Las prácticas contra la competencia se dividen en horizontales y verticales. Las primeras constituyen acuerdos entre competidores, siendo la colusión de precios o repartición de cuotas las más comunes. Las prácticas verticales son realizadas por empresas que participan en varias fases de la cadena de valor, en especial producción y distribución, lo que les permite fijar precios de reventa o condiciones de exclusividad de venta (Coloma, 2009).

En el caso de Guatemala, en el mercado de productos alimenticios se observa la existencia de una práctica restrictiva de competencia por parte de la empresa líder de arroz, que consiste en ser el principal importador y distribuidor de dicho producto. En el mercado de azúcar existe práctica horizontal anticompetitiva en fijar precios y cantidades de distribución. En la distribución de pollo se identifican las prácticas horizontales de condiciones de exclusividad, mediante la venta de una única marca, y de fijación de precios de reventa a los vendedores (Díaz, 2023). En el mercado de pasta en 2021 se produjo la práctica de restricción a los canales de distribución, mediante el retiro de la marca «La Moderna» de las góndolas de supermercados (Euromonitor, 2022).      

Conforme a los criterios de la Agencia de Defensa de la Competencia de Andalucía (2023), en la comercialización de medicamentos la similitud de precios entre farmacias califica como evidencia de práctica anticompetitiva vertical de fijación de precios de reventa. Esto equivale a eliminar la competencia por precios. Otra práctica, incurrida en 2022, es de exclusividad de venta a algunos clientes. La empresa FarmaValue (2022a y 2022b) informó que dos laboratorios la excluyeron para proveerle medicamentos, debido a su política de descuentos.

En el mercado de cemento se práctica la conducta de restringir a los competidores el acceso a los canales de distribución, a través de vender solo la marca líder.  De hecho, la empresa propietaria de la marca es dueña de casi una tercera parte de los centros de distribución al público (Soy 502, 2018 y Fitch Ratings, 2017).

La similitud de precios es una práctica que restringe la competencia en los mercados de distribución de combustibles y gas propano. Esta similitud se puede observar en la tabla dos, especialmente entre las marcas de los dos principales competidores.

En el mercado de distribución de gas propano, las cinco empresas competidoras vendieron dicho producto en la presentación de 25 libras al mismo precio, de Q135 durante 2023.  Este hecho es notable considerando que el precio en el mercado internacional fluctuó hacia la baja, pasando de 62 a 50 dólares por barril, entre los meses de enero y diciembre de dicho año (Ministerio de Energía y Minas, 2023).

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Costo económico

 La falta de competencia se traduce en daño económico, que se materializa en un sobreprecio, o precio mayor al existente en condiciones de competencia, pagado por el consumidor. La estimación de lo que se paga de más requiere calcular el precio contrafactual o vigente en mercado con libre competencia. Un método para ello consiste en comparar los precios existentes en un mercado con conducta restrictiva de la competencia con uno que no la tiene (Comisión nacional de los mercados y la competencia, 2022).

El método de comparación fue utilizado por Díaz (2023) para estimar el sobreprecio que paga el consumidor guatemalteco en el mercado de arroz. Para el efecto comparó el precio vigente en 2022 en Guatemala, de Q4.70, que a un tipo de cambio de Q7.80 equivale a 0.60 de dólar estadounidense, con el precio promedio de El Salvador, Honduras y Costa Rica; de 0.55 de dólar estadounidense. El resultado muestra la existencia de un sobreprecio en Guatemala, equivalente a casi 10 % por bolsa de 400 gramos en el citado año.

En el mercado de gas propano un estudio (Díaz, 2024) estimó que el consumidor guatemalteco paga un sobreprecio de US$6 en la compra del gas propano en la presentación de 25 libras, respecto a los compradores de El Salvador y Honduras. Dicho estudio también indica que en Guatemala el margen de ganancia es mayor que el existente en esos países, de 52 % contra 25 %, respectivamente.

En los mercados de internet y cemento también existe en Guatemala un sobreprecio, comparado con lo que pagan los consumidores en El Salvador y Honduras por dicho servicio y producto, según se observa en la tabla tres. En ambos casos, el sobreprecio en Guatemala respecto al promedio de los dos países mencionados es de 25 %. Ahora bien, en el servicio de internet en el mercado guatemalteco se paga 0.24 de dólar estadounidense más que el promedio de los países vecinos por un gigabyte (GB). En la compra de cemento dicho valor es de US$2.2 por un saco de 42.5 kilogramos. 

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Los precios de medicamentos en Guatemala son entre 10 % y más de 100 % más caros que en El Salvador, según el tipo de producto que se compre. Por ejemplo, un medicamento de venta libre como el Acetaminofén en el mercado guatemalteco tiene un sobreprecio del 11 %, mientras que uno recetado, como es el Eutirox que es usada en tratamiento de tiroides, es casi 50 % más caro (Loarca, 2023)

Sobre la ley de competencia

La ley de competencia, en general, tiene como funciones principales la protección, abogacía y defensa de la competencia. La primera de las mencionadas comprende prevenir e investigar conductas que atentan o restringen la competencia y el funcionamiento efectivo de los mercados.  La abogacía tiene como propósito promover la cultura de competencia entre los agentes económicos.  La defensa incluye sancionar, a efectos de desincentivar y eliminar, prácticas contrarias a la libre competencia (Superintendencia de Competencia de El Salvador, 2023). La práctica común es que la ley de competencia se aplique a todos los agentes económicos de un país, con excepción de los soberanos, conforme a la ley tipo promovida por la UNCTAD (2007).

En la actualidad, en el Congreso de la República se discute la aprobación de la ley de competencia, sobre la base de la iniciativa 5074, que tiene ya dos dictámenes favorables y sugerencias realizadas por diputados y expertos en el tema. Al 10 de abril la referida ley ha superado la primera de tres lecturas que requiere el proceso de aprobación.

En general, el contenido de la iniciativa de ley 5074 comprende los temas que deben incluir una ley de competencia; en especial, respecto a las funciones principales antes descritas: defensa de libre competencia y sanción de las prácticas contrarias a esta (artículos 1 al 7). En este punto aplica la regla per se a las prácticas absolutas u horizontales y la regla de la razón a las prácticas relativas o verticales, lo cual significa que debe existir comprobación (artículos 7 y 8). Dichas prácticas no son sancionadas si se comprueba que generan ganancias a la eficiencia o promueven la libre competencia (artículo 10).

En materia de defensa de la competencia, la iniciativa de ley 5074 contempla, en el artículo 16, requerir autorización de fusiones entre empresas cuando su valor es mayor a 840 millones de quetzales según activos y 1,080 millones de quetzales según ventas. La fusión puede denegarse en caso tenga efectos contrarios a la libre competencia (artículo 18). El problema es el alto monto del umbral. No obstante, el artículo 22 cataloga como concentraciones irregulares las que exceden los umbrales y no fueron autorizadas o no cumplieron condiciones impuestas cuando se autorizaron. Este tipo de fusiones o concentraciones son sancionadas, según el artículo 22.

Las funciones de promoción de la competencia establecidas en la iniciativa de ley mencionada, contenidas en el artículo 25, comprenden, entre otras: opinión consultiva sobre regulación, asesoría al Organismo Ejecutivo en materia de política de competencia y realización de estudios sobre condiciones de competencia.

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La ley propuesta contempla, en el artículo 27, la creación de la Superintendencia de Competencia, cuyas autoridades superiores son el Directorio y el Superintendente (artículo 28). Según el artículo 30 el directorio se integra por un designado de la Presidencia de la República, de la Corte Suprema de Justicia y del Congreso de la República, quienes deben tener experiencia mínima de tres años en temas de competencia y son nombrados por un período de seis años (artículos 31 y 32). Se observa, entonces, que la composición es más de carácter político que técnico. Según el artículo 39, el Directorio es el órgano que ejerce las funciones propias de la ley de competencia, mientras que el Superintendente es la autoridad administrativa de mayor nivel (artículo 67).

En la parte sustantiva, el proceso de investigación sobre prácticas contrarias a la competencia se inicia de oficio o mediante denuncia, según el artículo 95. Lo anterior se considera adecuado porque permite a la Superintendencia actuar por iniciativa propia y a los agentes económicos por denuncia. El proceso administrativo y judicial contempla la investigación, seguimiento y verificación de la denuncia, así como el beneficio de exención o reducción de sanciones. Esto se otorga en caso de que el agente económico investigado elimine la práctica contraria a la competencia o se incorpore al programa de clemencia (artículos 103 y 107).

Las sanciones constituyen principalmente multas, cuyo monto es de hasta 12 millones de quetzales para prácticas relativas y hasta 24 millones de quetzales para prácticas absolutas (artículo 118). Este criterio difiere del enfoque de fijar multas en función del daño incurrido, como se practica en algunos países, como es el caso de Chile.

Conclusiones

El análisis de veinte productos y servicios muestra que la economía guatemalteca se caracteriza por mercados concentrados y con débil competencia. Varios de estos mercados están controlados por una empresa con alta cuota de poder, con posición dominante, que, en la práctica, se constituye en una barrera de entrada y factor que restringe la competencia.

En los mercados analizados se observa la presencia de prácticas horizontales y verticales contrarias a la competencia. Las principales son la restricción de acceso al mercado y la colusión implícita de precios. En productos de importancia, como los medicamentos para los consumidores, el porcentaje de sobreprecio puede ser de hasta 100 %.

La restricción de la competencia en los mercados estudiados repercute en un daño económico al consumidor, a través del pago de precios más altos que los existentes en condiciones de libre competencia.

Las condiciones de competencia en los mercados descritos evidencian la necesidad de que el país tenga una ley de competencia, con el propósito de fortalecer y evitar prácticas contrarias a esta, que perjudican al consumidor e impiden el ingreso de nuevos competidores.

Los umbrales establecidos para autorizar fusiones entre empresas se fijan en monto alto, considerando el tamaño de la economía y composición del tejido empresarial guatemalteco, donde hay una baja participación de empresas medianas y grandes. En la práctica, el valor de los umbrales supone el requisito de no solicitar autorización. Por tanto, sería recomendable revisar el monto de dichos umbrales.

Se recomienda fijar el monto de las multas con base en el daño económico ocasionado a los consumidores o ganancias extraordinarias obtenidas por la práctica contraria a la competencia. Esto sería preferible al criterio actual de establecer, un máximo equivalente a un número de salarios mínimos. Considerar una multa similar o mayor al monto de la ganancia extraordinaria hace que el costo sea mayor que el beneficio de actuar contra la libre competencia.

Referencias

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