La reforma que hizo a la SAT más técnica que política
La reforma que hizo a la SAT más técnica que política
El directorio de la SAT, —ese ente poco conocido, pero con el peso para solicitar la remoción del Superintendente de turno—, está por renovarse. Este año podrá cambiar a dos personas afines a los gobiernos de Jimmy Morales y Alejandro Giammattei, dos figuras que, desde 2016, ocuparon los puestos más por vínculos políticos que por capacidades técnicas.
La Superintendencia de Administración Tributaria (SAT) es, en términos institucionales, bastante joven. Pero la reforma de 2016 creó un diseño de elección de directivos fácil de ser politizado.
Nació en 1998 y casi dos décadas después tuvo una reforma que apuntaba a fortalecerla. El efecto fue contrario, al menos en términos de autonomía, la mantuvo sujeta de las decisiones del presidente de turno que nombra a dos de sus directivos bajo un proceso complejo —y sujeto a vicios similares— que las comisiones de postulación para el sector justicia.
Actualmente, por ejemplo, en la cabeza de la institución hay un funcionario electo en el gobierno de Jimmy Morales y otro por Alejandro Giammattei.
El Directorio de la SAT lo preside el ministro de Finanzas Públicas, este año, Johanthan Menkos. Se suma un viceministro de Finanzas, el Superintendente de turno, y dos directores. Estos últimos seleccionados de una nómina elaborada por una comisión de postulación avalada por el Congreso. Este año, Menkos Zeissig, deberá hacer la convocatoria.
La decisión más importante de este ente es remover o nombrar al Superintendente. En los últimos años, la principal causal de remoción ha sido el incumplimiento de la meta de recaudación anual, que se fija en diciembre del año previo y se plasma en un convenio suscrito entre el ministro de Finanzas y el superintendente.
Antes de las reformas de 2016 eran cuatro titulares y cuatro suplentes con plazo indefinido de permanencia en ese ente colegiado. Las modificaciones establecidas en el decreto 37-2016 «Ley para el Fortalecimiento de la Transparencia Fiscal y Gobernanza de la SAT» los redujeron a cinco puestos.
Estableció que el plazo del superintendente es de cinco años, y en cuanto a los dos integrantes del Directorio, fijó que es cuatro años. Desde ese año, los dos últimos solo pueden «ser removidos por el presidente de la República en los mismos casos que se establecen para la remoción del Superintendente, salvo aquellos que sean inherentes al cargo de Superintendente».
La reforma que sustituyó a los inamovibles
Los primeros acuerdos para reformar el modelo de gobernanza de la SAT se dieron con el decreto 13-2013, que llevó a sustituir de forma parcial a los directores titulares y suplentes, con larga data en esos puestos —algunos desde la creación de la SAT en 1998—.
El directorio de ese año estaba conformado por los titulares Jorge Borstcheff Boyarinoff, Henry Almengor, Rodrigo Montúfar y Mario Velasco, y como suplentes Gladys Gil Barrios, Edgar Pape y Adriana Estévez Clavería.
Es decir que, fue hasta después de 15 años del nacimiento de la SAT, creada como una entidad descentralizada para fortalecer la recaudación y sustituir a la Dirección General de Rentas Internas y la Dirección General de Aduanas, se trató de modernizar y encauzar el trabajo de la entidad.
Para cumplir con ese mandato, a finales de diciembre de 2014, el entonces ministro de Finanzas, Dorval Carías, puso en marcha el proceso de postulación para hacer la nominación y el relevo parcial de los directores, a quienes, desde julio de 2015, se sumó como suplente Lilia Luz Echeverría, luego de un litigio que se inició en 2005 y mantuvo vacante esa silla.
Fue hasta marzo de 2016 que fueron nombrados Jorge Dávila y Carlos Núñez como titulares; María Elena Ávila y Francisco Zetina como suplentes. En septiembre de ese mismo año, el ministro de Finanzas, Julio Héctor Estrada convocó a la comisión de postulación para elegir al nuevo directorio, de acuerdo con las reformas del Decreto 37-2016. Silvia Liliana Castillo y Adriana Estévez pasaron la selección y se convirtieron en las directoras para el periodo 2016-2020.
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Los cambios los provocaron «Kolector» y «La Línea»
Hace más de una década la SAT arrastraba deficiencias que debilitaban la confianza de los contribuyentes y también los ingresos fiscales.
Los cambios provocados por la «Ley para el Fortalecimiento de la Transparencia Fiscal y Gobernanza de la SAT» se aprobaron con el telón de fondo de grandes escándalos provenientes del señalamiento en 2014 de la posible contratación de la empresa argentina, Kolektor, la cual estaría a cargo de la recaudación, y el caso de defraudación aduanera «La Línea», develado en 2015 por la Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala (CICIG).
Ambos casos alcanzaron a los exjefes de la SAT, Carlos Muñoz y Omar Franco, además sacudieron las poltronas de los directores de la entidad, que, como pocas veces, debieron acudir a citaciones en el Legislativo y algunos debieron figurar públicamente para responder por las actuaciones del Directorio ante esos hechos.
El resquebrajamiento de la SAT contribuyó con la caída del binomio presidencial de Otto Pérez Molina y Roxana Baldetti.
Tras el caso de La Línea, Francisco Rivera, ocupó de forma interina el cargo de superintendente hasta que fue relevado por el abogado Juan Francisco Solórzano Foppa, designado en 2016 por el mandatario Jimmy Morales.
El paso de Solórzano Foppa por la SAT duró hasta inicios de 2018, cuando el directorio decidió removerlo con el argumento del incumplimiento de la meta de recaudación de 2017. Su gestión tuvo como rúbrica, la denuncia de varios casos de defraudación fiscal, que involucran a grandes compañías.
Llegar a la meta, el criterio ambiguo
La salida de Foppa reforzó los niveles de duda en torno a la evaluación de los directores, principalmente por la discrepancia con Estrada, Castillo y Estévez, respecto a brecha fiscal con la que cerró el ejercicio de 2017.
Según ellos, alcanzó 1,300 millones de quetzales; mientras que para el exjefe de la entidad, el déficit frente a la meta se acercó a 170 millones, considerando los factores externos que afectaron la recaudación, como la suspensión de las operaciones de la mina San Rafael y el menor dinamismo en la economía del país.
El sucesor fue Abel Cruz Calderón, que logró mantenerse del 2018 al 2019, pero dejó el cargo, bajo la misma causal de remoción que le aplicaron a Solórzano Foppa.
En su caso, el exdiputado y exministro de Finanzas, Álvaro González Ricci (actual presidente del Banco de Guatemala desde octubre de 2022), fue el encargado de su evaluación junto a las directoras Estévez y Castillo.
En abril de 2020, Díaz Reyes recibió el consentimiento del Directorio para ser el siguiente jefe de la SAT, al completar el proceso de selección que se realizó entre marzo y abril, durante las primeras semanas del brote de COVID19 en el país.
Meses después, en septiembre, se instaló la comisión de postulación para integrar un nuevo directorio para el periodo de 2020-2024. Se recibieron 25 candidaturas de las que se enlistaron a seis aspirantes para definir a los dos directores.
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Cambios en los directivos electos por presidentes
Además de Estévez Clavería, en diciembre de 2020 el expresidente Alejandro Giammattei, nombró a Alejandro González Portocarrero como miembro del Directorio, para el periodo de cuatro años que concluye a finales de este año.
Portocarrero desempeñó varios puestos en la SAT, entre ellos, la intendencia de Aduanas. Llegó al cargo tras la salida de Claudia Méndez Ascencio, implicada en el caso La Línea.
La directora Estévez Clavería suma ocho años ininterrumpidos en una de las sillas del máximo órgano de dirección de la SAT, por lo que no podrá postularse para otro periodo.
En medio de su segunda gestión en el ente recaudador, la directora se postuló para dirigir la Controlaría General de Cuentas (CGC) 2022-2026, pero la elección favoreció a Frank Bode.
En poco más de seis meses, Menkos, —como presidente del Directorio desde el 19 de enero de 2024—, deberá convocar a la comisión de postulación para proponer la nómina de seis candidatos al mandatario Bernardo Arévalo, que nombrará a los dos directores para el periodo 2024-2028. Los elegidos deben pasar por la no objeción del Congreso para ocupar el cargo.
Un proceso similar a las comisiones de postulación
Los mismos desafíos —y posibles vicios— que se presentan para las comisiones de postulación, integradas para elecciones de funcionarios en el sector justicia, surgen para los integrantes de la comisión que evalúa a los candidatos para el Directorio de la SAT.
Dentro del proceso se pide observar los impedimentos específicos para optar al cargo contenidos en el artículo 16 de la Ley Orgánica, pero principalmente en el de tener conflicto de intereses con la administración tributaria, requisito que limitaría a quienes laboran en empresas de contaduría y asesoría tributaria a empresas. .
La comisión la integran el ministro de Finanzas y los decanos de las facultades de Ciencias Económicas y Ciencias Jurídicas; los presidentes de los colegios profesionales de Ciencias Económicas; Contadores Públicos y el presidente del Colegio del Colegio de Abogados y Notarios.
Walfred Corado, director de la firma Expertos Tributarios, S.A., recomendó al Gobierno que en la selección de directores busque «contar con profesionales altamente calificados para desempeñar los cargos, debido a que son los responsables de que se cumpla con las obligaciones tributarias y así poder sufragar el gasto público para lograr el bienestar social o bien común».
Entre los requisitos que demanda el cargo están ser guatemalteco, mayor de 40 años de reconocida honorabilidad, haber ejercido profesionalmente durante al menos cinco años en las áreas de Ciencias Jurídicas o Ciencias Económicas, y acreditar experiencia en los temas tributarios o aduaneros.
Corado agregó que debe hacerse en un marco de respeto a los derechos del contribuyente y de las garantías del artículo 243 de la Constitución Política de la República (principio de capacidad de pago).
La postuladora deberá publicar la convocatoria, revisar los expedientes y verificar que cumplan con los requisitos de ley. También elaborará una tabla de gradación para calificar a los postulantes, entrevistarlos y otorgarles una calificación que servirá para elaborar la nómina con los de mayor puntaje.
De acuerdo con Abelardo Medina, economista senior del Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (ICEFI) es una oportunidad para relevar a los directores, aunque advierte que en la práctica es un ente con poca utilidad dentro de las funciones de la SAT.
Suprimir el Directorio fue una de las propuestas del ICEFI —tanque de pensamiento en el que Menkos laboró hasta 2022—, durante la discusión de las reformas a la Ley Orgánica en 2016, en su lugar sugirieron reemplazarlo por el TRIBUTA, un órgano colegiado con responsabilidad y obligación de rendir cuentas.
Antes de dejar el cargo, los directores tendrán que nombrar los nuevos integrantes del Tribunal Administrativo, Tributario y Aduanero (TRIBUTA) para el periodo 2024-2032, subrayada el director de la firma Expertos Tributarios, Walfred Corado.
Los funcionarios del TRIBUTA son los encargados de resolver los recursos administrativos tributarios (revocatorias) y aduaneros (apelación) conforme a la legislación vigente, y ocupan el cargo por ocho años, agregó.
En un comunicado fechado en febrero de 2016, plasmaron las críticas al directorio y sus directores por las ineficiencias, tener conflictos de interés y no haber asumido responsabilidad en los escándalos de corrupción dentro de la institución (Kolektor, La Línea y una red de cobros para gestionar expedientes de crédito fiscal al sector exportador).
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Un organismo más técnico
La decisión de renovar y refrescar técnicamente al Directorio corresponde al ministro de Finanzas y al presidente (Arévalo), opinó el exsuperintendente Miguel Gutiérrez. «Durante décadas no ha sido visible el rol del Directorio en la institución», criticó.
Al respecto, Medina señaló el papel político que tiene, a pesar de ser una figura técnica. Por eso el cambio del Directorio es importante, pero los directores resultan ser alfiles del gobierno de turno, dijo al explicar que la aprobación de los planes de trabajo y del presupuesto de la SAT, es tarea de los directores, al igual que evaluar permanentemente la labor del Superintendente, pero en este punto es donde existe la mayor deficiencia.
Se puede argumentar que los resultados de la recaudación son buenos, pero subestiman la meta anual de ingresos y entonces, tranquilamente se puede alcanzar para darle buena nota a gestión del superintendente, agregó Medina.
Al evaluar la gestión del jefe de la SAT, dijo que no se hace énfasis en los resultados para el desarrollo de capacidades técnicas, las mejoras en la atención al contribuyente y en el despacho aduanero, la mayor percepción de riesgo y menor corrupción.
No se tienen estudios actualizados del cumplimiento o evasión del Impuesto Sobre la Renta (ISR); ni se conocen los planes para reducir la informalidad —tarea que también compete a la cartera de Finanzas—, pero se evalúa bien que «se alcanzó la meta, aunque esté subestimada», resaltó el economista de ICEFI, que también ha desempeñado puestos en la SAT.
Según estimaciones de ese centro de análisis, en 2022 el incumplimiento del ISR en actividades lucrativas fue de 56.1%, unos Q33 mil millones, y la SAT presentó los últimos cálculos para 2017, que dieron un monto de Q24,758.5 millones, el 79.9% de incumplimiento.
Según la SAT, el año pasado cerró con un total de ingresos tributarios por Q95,027.2 millones, una diferencia de Q9,262.1 millones con respecto a la meta (Q85,765.0 millones). Y debido a que para 2024 está vigente el mismo presupuesto de 2023, la meta proyectada para la recaudación se mantiene en el mismo nivel.
Pero existe un consenso común entre analistas, el presidente de la banca central (González Ricci), la SAT y el ministro de Finanzas de reevaluar la meta de este año, planteando ingresos tributarios por arriba de los Q100 mil millones.
Sin menospreciar el resultado, está bien que las autoridades tengan un periodo estable, pero que no sea solo porque alcanzan una meta, dijo Medina, el economista del ICEFI, dejando como propuesta buscar un modelo diferente de organización para la SAT, con asesores que puedan evaluar y proponer medidas correctivas y evaluaciones sobre contrabando, cumplimiento del ISR e Impuesto al Valor Agregado (IVA) y los beneficios de los gastos tributarios, entre otros.
Círculos poco virtuosos
En los siguientes meses, los profesionales que cumplan los requisitos y pretendan ocupar una de las dos sillas en el Directorio deben reunir la documentación necesaria para participar en la selección.
Proceso que atraerá cuestionamientos por las notas asignadas con criterios antojadizos para dejar fuera o perfilar mejor a algunos candidatos, según los analistas.
El Directorio integrado por Estévez Clavería y González Portocarrero acompañó desde el cierre de 2020 la gestión de Díaz Reyes, que ha incluido como ministros de Finanzas a González Ricci, Edwin Martínez Cameros y ahora a Menkos Zeissig.
Durante la conferencia de prensa en la que se confirmó a Díaz Reyes, el titular de las Finanzas Públicas dijo que, en la evaluación realizada por el Directorio, el funcionario superó los 85 puntos por la gestión al frente de la SAT durante el 2023.
La alta calificación obtenida, tuvo como tropiezo los aspectos que se evalúan en «otras medidas o las medidas administrativas» que son afectadas por factores exógenos, comentó sin dar mayores detalles, la viceministra de Ingresos y Evaluación Fiscal, Patricia Joachín, que asume como suplente la presidencia del Directorio.
Los resultados que alcance el superintendente este año serán evaluados en enero de 2025 por los directores que asuman en diciembre próximo. De esta manera se espera cerrar, con los cuestionamientos incluidos, los periodos establecidos para las autoridades de la administración tributaria.
Para Díaz Reyes el logro de permanecer al frente de la SAT el periodo completo —cinco años—, contribuye a tener una institución con planes y visión de largo plazo. Explicó que es un buen mensaje de estabilidad, mismo que no se logra cambiando al superintendente cada año, porque se interrumpen los planes de trabajo.
Del nuevo Directorio, como esperan Medina y Gutiérrez, lo ideal sería que ese alto ente colegiado se oriente a las tareas técnicas y salga de los planteamientos conservadores que tiene para fortalecer la labor de la administración tributaria en el país.
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