Ministerio de Ambiente: Ágil aunque sin respaldo legal

Hasta antes de aquel día de junio de este año –e incluso antes de los ocho meses que lleva en el puesto la ministra, Roxana Sobenes–, había únicamente tres formas de clasificar Instrumentos Ambientales. Tres categorías para estas evaluaciones con las que el gobierno garantiza que los proyectos, megaproyectos y miniproyectos (ya construidos, o en operaciones o en fase de realización) cumplan con los mínimos requisitos necesarios para evitar daños al medio ambiente.

Tres clasificaciones, entonces.

Tres nada más que menciona la ley.

La ley como base de todo el Ministerio de Ambiente en estos asuntos.

Una biblia, un corán para sus procedimientos: el Reglamento de evaluación, control y seguimiento ambiental que establece los dogmas, los mandamientos que reza para estas categorías:

–A de Alto Impacto Ambiental, en la que se encuadran los gigantes, los megaproyectos e industrias descomunales, algunas minas, petroleras e hidroeléctricas que tienen gran tamaño.

–La C, de Bajo Impacto Ambiental, donde caben pequeñas empresas, proyectos menudos como remozamientos, restauraciones o reparaciones.

–Y la B, que es un intermedio entre la A y la C, entre Moderado a Alto Impacto Ambiental (B1) y de Moderado a Bajo Impacto Ambiental (B2) y que incluye proyectos, obras, industrias ni tan grandes ni tampoco pequeñas, como cafés, ganaderías, laboratorios, muelles, estacionamientos...

Pero desde hace más de tres meses, al lado de estas clasificaciones, hay una nueva categoría. Una nueva clasificación a la que se llamó Actividades de Mínimo Impacto Ambiental (AMI), aun si este nombre no aparece en el reglamento de evaluaciones y controles, tampoco en el listado taxativo de proyectos del Ministerio, o en acuerdo ministerial alguno. O siquiera bajo el respaldo de un acuerdo gubernativo.

“No existe ‘lo mínimo’ en la ley. Se habla de Alto, Moderado y Bajo, pero de actividades de mínimo impacto ambiental no hay nada”, dice Rafael Maldonado, abogado y asesor jurídico del Centro de Acción Legal Ambiental y Social (CALAS) de Guatemala.

Y la ley, en este caso, es clara.

El título V, artículo 27, dice: “El Listado Taxativo se emitirá y modificará mediante Acuerdo Ministerial”. Pero acuerdos de este tipo que especifiquen ‘lo mínimo’ como un agregado reciente dentro de la ley del MARN tampoco ha habido.

“En el mundo de los abogados, en el universo de las leyes, la nueva categoría del MARN enfrentaría serios problemas para respaldarse”, indica Maldonado. “Sobre todo porque no está justificada”.

Y a la fecha, se han aprobado más de un centenar de proyectos bajo la categoría de Mínimo Impacto Ambiental. Aprobados, cada uno, por la nueva ventanilla ágil. En su ‘reglamento interno’ específica que debe resolver todo en menos de 24 horas.

 “Esta nueva ventanilla y formulario nuevo son denominados AMI (actividades de mínimo impacto)”, dice la Dirección de Gestión Ambiental y Recursos Naturales (DIGARN) en una primera solicitud de justificación de la ventanilla ágil. Agrega también que son actividades que el MARN ya designó y aprobó internamente, y que decidió clasificarlas como AMI por “las características especiales mínimas”. La DIGARN también argumenta que hay un listado de proyectos de mínimo impacto en la página web del ministerio. Y que el listado, sin embargo, no es fijo, inamovible. Cada día, dice la DIGARN, el listado crece dependiendo de las nuevas actividades que la ventanilla estudia, evalúa y aprueba.

Este listado “descrito en la página web”, como lo específica la DIGARN,  tampoco cuenta con documento jurídico alguno que lo valide.

“Un nuevo listado que no se basa en el listado taxativo oficial. No son compatibles. Y la forma de categorizarlos –en la ventanilla ágil– se ha dado de forma muy arbitraria”, explica la ingeniera ambiental, colaboradora en el Instituto de Agricultura, Recursos Naturales y Ambiente (IARNA), Lucía España.

La buena fe de un ministerio

La ventanilla ágil es un sitio pequeñito donde apenas caben tres escritorios y tres personas. Se intuye, por la manera en que están organizados los escritorios, que las tres personas que trabajan en la ventanilla se mantienen la mirada, quizá hasta lo insoportable, una sobre la otra, directamente, durante todo el día, todos los días. “Se encuentra formada por un asesor que brinda el dictamen, un notificador y una persona que hace la resolución”, había advertido una primera descripción de la DIGARN.

Es aquí, en estos fríos pasillos del interior del Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales donde la mayoría de conflictividades sociales de todo el país, en torno a hidroeléctricas, mineras o cementeras, explotan al saltar la primera chispa con la aprobación de los Estudios de Impacto Ambiental de megaproyectos.

De los miniproyectos, en cambio, se encarga –con nuevas categorías, nuevos listados taxativos– la ventanilla ágil. Lo hace desde hace más de tres meses.

El arquitecto Carlos Pérez Girón –sonriente, amable– ocupa el escritorio en el centro de la ventanilla ágil. Él es el asesor ambiental encargado de decidir qué es y qué no es una Actividad de Mínimo Impacto Ambiental.

Si se le pregunta sobre cuáles fueron los criterios esenciales para crear la ventanilla y establecer los parámetros para los  proyectos que se evaluarían, Pérez Girón dice:

–Primero que nada fue pensada para ayudar al microempresario. Una tortillería, un pinchazo; alguien, por ejemplo, que tenga poca escolaridad, y al que se le pedían planos completos y archivos digitales de su negocio. El objetivo fue el de agilizar todo esto. El 80 por ciento de Instrumentos Ambientales que llegan al Ministerio es tipo C. El 60 por ciento de ellos es de mínimo impacto.

–¿Mínimo Impacto… es categoría C (Bajo Impacto según la ley)?

–En efecto. Queríamos ayudar a los asesores que están viendo proyectos más grandes y que valen la pena analizar. Eso es lo que queríamos ayudar a resolver.

–¿Pero los AMI son una nueva categoría, una categoría que no está tipificada en la ley?

–No, no es una nueva categoría. Es de tipo C. Es un C de mínimo impacto. Se le ha denominado así por un puro aspecto técnico y años de experiencia. Un C normal y que a la vez es un C muy pequeño. Internamente es un C especial de Mínimo Impacto Ambiental –defiende Girón.

Cuando la ventanilla ágil tenía apenas un mes de inaugurada, a principio de julio de este año, se solicitó una primera justificación para entender la existencia de la nueva ventanilla del MARN que no se mencionó ni difundió en ninguna parte, no salió tampoco un acuerdo gubernativo o acuerdo ministerial que le otorgara solvencia jurídica en el diario oficial. No hubo mucha bulla tampoco. No era prensa. Un día de junio apareció y empezó a aprobar proyectos. Dar resoluciones en menos de 24 horas.

–¿Cuál es el respaldo jurídico de la ventanilla ágil, de los AMI?

–Tenemos una resolución administrativa –titubea Girón, nervioso, busca ese documento en la gaveta de su escritorio pero no la encuentra–. Es la resolución número 31-2011 –dice.

(El MARN, de este documento con el número 994-2012, no fue capaz de encontrar una copia entre sus archivos, aunque se le pidió por varias vías. En la oficina de información legislativa del Congreso, por otra parte, aparece la ventanilla ágil como un intento de Acuerdo Ministerial, una certificación, algo que apenas avanzó, que quedó entrampado desde septiembre de 2011).

–¿Por qué se han aprobado Estudios de Impacto Ambiental tipo B como tipo C… Moderado Impacto (restaurantes, cafés, tramos carreteros) como Bajo Impacto Ambiental? –se le pregunta a Girón.

–Sucede que el Listado Taxativo es una guía y no es ley. El único que puede decir que está arriba de B o de C es la DIGARN. La autoridad encargada de categorizar. Tienes que tener criterio y mucha experiencia. Por ejemplo, la aprobación de áreas verdes de una colonia es algo que no impacta. El criterio se da a base de experiencia. ¡Estamos llegando a 250 proyectos por día! – se ufana el arquitecto.

–¿250 para tres personas? No es demasiado para las 24 horas de resolución que dice el manual de la ventanilla ágil.

–Hemos aprendido a mecanizar el proceso –responde.

La ventanilla ágil tiene un formulario de tres páginas nada más. Se llena en un tiempo estimado de 20 minutos. Al usuario se le pregunta si su proyecto tiene efectos sobre el agua, si tiene consecuencias sobre el suelo, qué tipos de impactos tiene en el entorno, sobre la fauna y flora, efectos en la atmósfera, la demanda de energía, los desechos sólidos del proyecto y los riesgos potenciales para todo el medio ambiente. Cuando se llena, uno se siente experto en medio ambiente, un ingeniero ambiental con criterio y hábil en el control y remedio de problemas de degradación ambiental. Es una entrevista de buena fe que confía casi ciegamente en quien está pidiendo la autorización.

“Un compromiso del Ministerio con los microempresarios”, indicaba la DIGARN sobre la ventanilla ágil.

En 24 horas, luego de llenar el breve formulario, se tiene una respuesta.

– ¿No es acaso el reglamento de evaluación, control y seguimiento ambiental del Ministerio el que establece (artículo 32) un plazo de 10 días para presentar resoluciones en relación a los Instrumentos tipo C? (Tipo C como las Actividades de Mínimo Impacto que la ventanilla ágil aprueba en menos de 24 horas) – se le pregunta a Girón.

–El respaldo legal viene de arriba (de la ministra Sobenes). Anteriormente estas categorías tenían muchos requisitos. Actualmente, por el volumen de proyectos, se tardaría de 30 a 40 días. Cuando viene un expediente primero se analiza si aplica o no. Es ilógico que este tipo de proyectos sufran hasta 60 días a la espera de un dictamen. Si aplica, entra luego a un control de registro, y luego a una resolución. Cualquier modificación en el proyecto deberá presentar un nuevo instrumento.

–¿Qué sucede con la participación pública, qué pasa con la gente que tiene derecho a oponerse a un proyecto, y que en la ley del ministerio tiene un plazo de 20 días para presentar sus observaciones, cuando ahora, la ventanilla aprueba todo en menos de 24 horas?

–Vista pública sólo tienen los proyectos tipo B1 para arriba. El tipo C no. En nuestro caso no ha habido ningún Instrumento sin resolución entregada.

–¿La ventanilla ágil puede también identificar megaproyectos que intentan ser fragmentados y aprobados por secciones en esta nueva dinámica de 24 horas?

–Nos han tratado de meter gol, sí. Pero identificarlos rápidamente solo te lo da el colmillo de los años de experiencia –Pérez Girón tiene cinco años de trabajar en el MARN–. Han intentado meter megacomplejos de bodegas, pero los detectamos. Los detectamos a tiempo y no pueden pasar –agrega, entre gestos complicados–. Hasta hemos tenido intimidaciones en una ocasión: Un apiario en Zacapa, un tipo que tenía contactos. Tampoco se aprobó –dice.

–¿Se marca un precedente con la ventanilla ágil?

–Desde luego. Nunca se había aprobado algo en tan poco tiempo. Es eficaz.

Finalmente una pregunta obligada, incómoda:

–Es comprensible lo que desea agilizar el MARN, pero ¿es ilegal la ventanilla ágil, los IMA, las 24 horas del servicio?

–Para mí, no –dice Girón. –Tiene todas las bases legales para funcionar. La resolución administrativa que la valida. Expedientes de Mínimo Impacto Ambiental tipo C que tienen que ser así. Te quiero ser franco. No todos los proyectos se pueden ir a evaluar. Somos 30 y pico de asesores y esa tarea resultaría ilógica. Y si algo puedo decir es que en la ventanilla ágil es la primera vez que siento que he servido de algo –responde el asesor.

El sentido de los más pequeños

El resultado es que, tras la ventanilla ágil, aprobados en menos de 24 horas, hay jardinizaciones que antes eran tipo B2 y que hoy están ya terminadas. O hay estacionamientos que, antes, en la ley, en el Acuerdo Gubernativo 134-2005, eran B1 o B2, y que también han sido certificados y están en funcionamiento. Y existen, además, proyectos de almacenamiento, como bodegas, descritas antes como Moderado Impacto Ambiental, todos aprobados hoy como Actividad de Mínimo Impacto.

La DIGARN indica que el “objetivo de la ventanilla ágil es brindar apoyo al micro empresario, buscando resolver expedientes de evaluación ambiental inicial y diagnóstico ambiental tipo C en un mínimo de tiempo, aplicable únicamente para actividades especiales de mínimo impacto”.

Pero, de nuevo, el tipo “C de mínimo impacto”, legalmente no existe.

“Si bien hay una buena fe por parte del MARN en esta agilización de los procedimientos para pequeños proyectos, el problema fundamental –de la ventanilla ágil, de los AMI, del nuevo listado taxativo–, en definitiva, es lo que establece sobre la aprobación de Instrumentos Ambientales por parte del ministerio”, refiere Maldonado.

“Lo que marca o podría marcar esta ventanilla, jurídicamente, a futuro, para todas las demás evaluaciones de impacto ambiental –las que sí aparecen en el reglamento– por parte del ministerio”, resalta España.

Como en el juego de ajedrez, la primera línea de batalla se lucha con los peones. Con los más pequeños. En el MARN, los Instrumentos Ambientales más pequeños libran una batalla, en el marco legal, que podría servirle a otros más grandes –Alto, Bajo y Moderado–; una lucha que no les corresponde, pero que los implica directamente cuando incluso marcan precedentes.

Por ejemplo, se aprueban en menos de 24 horas. Omiten, además, la participación pública. “Priman el interés particular de los microempresarios antes que el bien común” refiere Maldonado y cita el artículo 44 de la Constitución de la República. Y, desde luego, se pueden aprovechar por la discrecionalidad de los criterios con que se aprueban.

En el trasfondo: “Abren un camino para los más grandes”, dice Maldonado preocupado. “La iniciativa de Sobenes permite que otros, quizá megaproyectos, se acojan constitucionalmente, mediante un amparo, a lo resuelto en torno a estos más pequeños. Al principio de igualdad constitucional. Y proyectos mineros, tramos carreteros e hidroeléctricas, etcétera, de tipo A, podrían argumentar que se les violan sus derechos. Y exijan que, como ya se han aprobado 100 estudios de impacto ambiental en menos de 24 horas, se les cumpla el derecho de igualdad. La ley no discrimina entre un proyecto y otro”.

En la actualidad, los megaproyectos con un impacto de alcance nacional de tipo A tienen un plazo de evaluación de entre dos hasta cuatro meses. Lo establece el reglamento del ministerio.

 “No se le puede poner horas a un proyecto, no. En ley ambiental se establece un principio precautorio. Pero con la ventanilla ágil todo se ha ido flexibilizando, sin un formato, sin nada legal que lo respalde”, indica España.

Alrededor del asesor Carlos Girón, en ese espacio tan pequeño donde está la ventanilla ágil, luego de la entrevista, hay calma. La notario y la chica encargada de hacer las resoluciones, en los dos escritorios, uno a cada lado, parecen no haberse enterado de nada. No se han incomodado con las preguntas, tampoco han prestado atención. Sólo Girón tiene cierto gesto retorcido, algún temblor en las manos, una gota de sudor que cae por su frente. Está pasando lo que abogados, ambientalistas y asesores ambientales, como Maldonado y España, casi sincronizados, sospechan. “El MARN está siendo debilitado: se está convirtiendo en una oficina para trámites”, advierten.

Por lo pronto, se siguen aprobando proyectos en menos de 24 horas. Tres personas para 250 Instrumentos diarios. Y no hay nada que los respalde.

Nota de edición: Como bien notó una lectora ni existen decretos gubernativos ni ministeriales, ni el Decreto 135-2005 que habíamos enlazado era tal. Se corrigieron las primeras expresiones para que diga "acuerdo gubernativo" o "acuerdo ministerial", y el nombre del segundo a lo que realmente es: el Acuerdo Gubernativo 134-2005. Lamentamos el error y pedimos disculpas, al tiempo que agradecemos a la lectora su ojo atento.