Tres escenarios para financiar al Estado

Cuando el lunes 1 de febrero el presidente Jimmy Morales llevó al Congreso de la República su primera propuesta de iniciativa de ley, empezó un proceso de desgaste que ya se había sido pronosticado. Tras su victoria electoral en 2015 el Frente de Convergencia Nacional (FCN-Nación), se vio en la disyuntiva de negociar un presupuesto de la nación para 2016 sin contar con un solo diputado en el Parlamento y sin cuadros técnicos para discutir cómo gestionar los recursos. Propuso recortes dispersos, entre ellos uno por más de Q1 mil millones al Ministerio de Comunicaciones, pero se retiró de la mesa de trabajo,  dejando que la comisión de Finanzas del Legislativo parchara la iniciativa. El resultado fue un presupuesto para 2016 con un desfinanciamiento de Q1,633 millones, que ahora pretenden resolver con la emisión de bonos del tesoro por esa cantidad.

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La solicitud de bonos no aumenta el presupuesto de Q70.79 millardos aprobado el 30 de enero del año pasado, sino que busca sustituir los préstamos con los cuales buscaba financiarse en parte el plan de gastos de 2016. El Ejecutivo también pretende liberar el presupuesto, el cual estaba condicionado para emitir sólo la mitad de los bonos autorizados en el primer semestre; con éste el Ejecutivo busca colocar la totalidad de los bonos autorizados en tres entregas cuatrimestrales, para solventar el desatino político del año pasado del FCN-Nación de proponer un recorte presupuestario sin reparar en las fuentes de financiamiento para todo el presupuesto.

Como consecuencia, el Ejecutivo no cuenta con fuentes de financiamiento para los Q490.75 millones que debe entregar al Ministerio Público (MP); Q195.05 millones para el Organismo Judicial (OJ); Q400 millones para la Universidad de San Carlos (USAC); Q397.78 millones para los proyectos de reforestación —Pinfor y Pinpet—; y los Q150 millones para el fideicomiso de transporte público de la Ciudad de Guatemala.

Los préstamos no son una opción, ya que debido a la crisis política del año pasado, los créditos con entidades internacionales como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Mundial (BM) se atrasaron para su aprobación, porque la banca multilateral no tenía certeza de con quién negociar la nueva deuda.

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De los Q9,500 millones (de los cuales Q7,033 corresponden al pago de la deuda ya existente) que incluye el Presupuesto de este año en financiamiento por medio de bonos, el gobierno solo puede emitir la mitad, según lo establece el artículo 37 de la Ley de Presupuesto; la otra mitad requiere una aprobación adicional del Congreso. La disyuntiva que enfrenta el Ministerio de Finanzas es que los préstamos internacionales, en el mejor de los casos, solo llegarían hasta finales del año y están condicionados a cambios estructurales como una reforma a la Ley Orgánica de la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT). Si se suman los Q1,633 millones solicitados con los bonos, más los Q4,750 millones para el segundo semestre que dependen de aprobación del Congreso, el Ministerio de Finanzas tiene aún incertidumbre por al menos Q6,383 millones para este año. 

En este contexto, política y financieramente adverso, el gobierno enfrenta tres escenarios para obtener los recursos necesarios:

1. Aprueban los bonos, pero con un costo político

El mejor escenario para el gobierno es, como lo pidió Jimmy Morales, la pronta aprobación de los bonos por Q1,633 millones y la readecuación presupuestaria correspondiente, que en el mejor de los casos podría demorar hasta finales de marzo o abril, según fuentes de la bancada oficialista. El FNC-Nación ha dado los primeros pasos para lograr su objetivo: en dos semanas sumó a sus filas a 16 diputados tránsfugas, con lo que su bloque creció de 11 a 27 diputados, convirtiéndose en la segundo fuerza numérica en el Congreso, con posibilidades de crecer en los próximos días. El jefe de la bancada  oficial, Javier Hernández Franco, asumió el costo del desgaste político de esa movida, antes de que cobren vigencia las reformas de la Ley Orgánica del Congreso, en las que se prohíbe el transfuguismo.

Para lograr la aprobación de los bonos se requieren 80 votos, y la Unidad Nacional de la Esperanza (UNE), que cuenta con 31 escaños, ha dado señales de que no apoyará. El FCN-Nación necesita del espaldarazo de los 21 diputados del Movimiento Reformador (MR), los 15 del partido Todos, los 12 de Alianza Ciudadana, y al menos cinco más de los bloques minoritarios o legisladores independientes. Los integrantes del partido oficial dicen no estar dispuestos a conceder prebendas a los partidos de oposición a cambio de sus votos.

La aprobación de esta iniciativa debe pasar primero por la comisión de Finanzas del Congreso, presidida por el diputado Jairo Flores (UNE), quién ya se muestra renuente. Flores prefiere préstamos antes que bonos por ser una deuda más barata. Argumenta que la tasa de interés para la deuda interna con bonos en 2015 alcanzó el 7.9%, mientras que la tasa para la deuda externa en préstamos fue de 4.36%.

“Ellos proponen dejar por un lado los préstamos e ir por los bonos, el beneficio para ellos es que es una colocación más rápida y disponibilidad inmediata, mientras que la aprobación de los préstamos trae algunos condicionamientos de los organismos internacionales”, como las reformas a la SAT para hacerla más eficiente, explica Flores.  “El Ejecutivo ha buscado la salida más rápida, que es la emisión de bonos, porque dentro del Presupuesto venían aprobados los espacios correspondientes para los distintos préstamos que tienen en proceso”, agrega.

Al respecto el ministro de Finanzas, Julio Héctor Estrada señala  que los préstamos no podrían gestionarse de manera inmediata, y aunque se aprobaran en tiempo récord se ejecutarían hasta finalizar el año o al inicio de 2017.

2. No se aprueban los bonos, y el Estado hace agua hasta lograr préstamos

De no aprobarse los bonos en este primer semestre el Ejecutivo tendría que esperar, como lo establece la Ley de Presupuesto, hasta la segunda mitad del año para pedir el 50% restante de los bonos y en todo caso seguiría a merced del Legislativo. Representaría un duro golpe para la administración de  Morales y mostraría falencias en la gestión pública.

Pero optar por los préstamos no es tarea fácil. El representante del BID en Guatemala, Fernando Quevedo, lo explicó así la semana pasada a los integrantes de la comisión de Finanzas: La aprobación de un préstamo por US$250 millones de apoyo presupuestario para este año, gestionado durante la administración de Otto Pérez Molina en 2015, se vio atrasada por la crisis política. “Los sucesos del 16 de abril causaron inquietud, luego llegaron las elecciones y no estábamos seguros de quienes participarían, y las posibles reformas de la SAT se quedaron pendientes”, señaló.

La aprobación de préstamos semejantes, explicó Quevedo, “dependen de la profundidad de las reformas en la SAT” que impulse el Ejecutivo. Aunque este crédito fuera aprobado este año es probable que se pueda ejecutar hasta 2017, agregó. Las reformas de la Ley Orgánica de la SAT, según fuentes de la bancada oficialista, podrían demorar más de dos meses de discusión. Un anteproyecto de esta reforma ya estaría  listo por parte del Ministerio de Finanzas, aseguró el titular de la cartera. Esta reforma incluiría cambios en la elección del directorio de la SAT, sus competencias y su relación con la Presidencia de la República.

Estrada también detalla las implicaciones de un retraso en su aprobación. La iniciativa, además de la emisión por Q1,633 millones readecuados, contempla la colocación del resto de los bonos del tesoro autorizados (alrededor de Q9,500 millones, menos las amortizaciones) en tres emisiones cuatrimestrales.  “El gobierno hace compras de insumos por más o menos Q8 mil millones, lo afectado, al no asegurar la fuente de financiamiento (art. 37 Ley del Presupuesto), son unos Q4,700 millones porque la segunda mitad del año no tenemos seguridad de poder pagar”, detalla el Ministro.

A las dificultades de obtener la aprobación de los préstamos en las ventanillas internacionales el Ministro suma el costo que lo proveedores pueden incorporar a los productos que adquiere el Estado al no estar seguros de cuándo cobrarán. “Estamos preparando un estudio, pero este atraso podría costar Q300 o Q400 millones (en incremento de precios de los proveedores), esto va más allá de si es más barato financiarse con bonos o préstamos. Un proveedor no ofrece el mismo precio si le pagan en 180 días que en mil. En este caso lo más seguro es que habrá un desfase de pagos desde mayo hasta noviembre o diciembre” aseguró el Ministro.

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De fondo, como explican los diputados Flores, y Carlos Barreda, primer secretario de Junta Directiva (UNE), se encuentra la reforma de la Ley Orgánica de la SAT. En citación de la comisión de Finanzas, el director técnico de presupuesto de Ministerio de Finanzas, Gustavo Arévalo, detalló que aunque el plan de gastos contemplaba una recaudación de Q54,500 millones, la SAT sólo espera recaudar unos Q52,000 millones. “La SAT dice que no se logra llegar a la meta sin reforma”, aseguró el funcionario.

Con esto la carga tributaria, según Ortega, alcanzaría el 10.4%  respecto al PIB para este año. Una cifra semejante a la del país en 2010 en pleno contexto de la crisis financiera internacional. “Lo que tenemos es claramente una crisis institucional”, admite Estrada.

3. Los bonos son aprobados tarde, pero la oposición pide una tajada

Un tercer escenario es la aprobación tardía de los préstamos. Para agosto o septiembre, cuando el Estado ya llevaría varios meses de recortes en la cuota financiera asignada a las instituciones mes a mes por falta de liquidez. Sin fuentes de financiamientos las asignaciones al MP, el OJ, la Usac y los programas de transporte y reforestación se verían recortados.

Un retraso en su aprobación representaría un fracaso para el Ejecutivo y la bancada oficial quienes ya han asumido el costo de sumar a diputados tránsfugas a su partido. Como factor de negociación en el Congreso, la oposición abanderada por la UNE, quien tiene la Presidencia del Legislativo, tiene otras decisiones políticas en sus manos: la elección del representante del Congreso ante la Junta Monetaria, la elección del director del Instituto de la Defensa Pública Penal; la elección del directorio del Registro Nacional de Personas; y por último, y la más importante, la elección del magistrado titular y suplente ante la Corte de la Constitucionalidad.

Fuentes del bloque de FCN-Nación temen que con estas cartas la UNE garantice el bloqueo de otros bancadas a la propuesta de bonos del Ejecutivo. De ser así esta negociación retrasaría la aprobación de recursos para el Estado, en contraparte los oficialistas podrían ofrecer acceso a  prebendas del gobierno, donde los principales rubros de los que en el pasado se ha echado mano (Ministerio de Comunicaciones y Consejos Departamentales de Desarrollo), aunque estos están desfinanciados para este año.

La oposición, además, tiene un buen argumento para retrasar la propuesta del Ejecutivo. La reforma de la SAT, una de las condicionantes de los préstamos y una necesidad para financiar a futuro el Estado, requerirá un proceso de consultas más amplio, a pesar de que el Ministerio de Finanzas ya cuenta con una propuesta. La aprobación de esta ley, sobre una entidad autónoma, requiere de dos terceras partes del Congreso (105 votos) lo cual complica el nivel de acuerdo entre bancadas al ampliar el número de bloques que poner de acuerdo.

Sumada a esta discusión, la UNE ya alienta un debate sobre la necesidad de aprobar una Ley de Secreto Bancario, que permita a la SAT tener acceso a información de las cuentas de los contribuyentes para atajar casos de evasión fiscal. Aunque el Ministro de Finanzas admite la necesidad de esta normativa para cumplir con acuerdos internacionales y a futuro mejorar la recaudación, señala que esta discusión requeriría una ley específica y no incluirse dentro de un paquete junto a la reforma de la SAT. Esta, sin embargo, podría ser una de las vías contempladas en el Congreso. El pulso entre los bloques de FCN-Nación y la UNE en el Congreso se libra ahora en materia financiera y en medio de ese fuego cruzado queda un Minfin sin certeza sobre el financiamiento del Estado y con presiones dentro del mismo partido oficial.

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Frente a estos retos el gobierno de Jimmy Morales tendrá que demostrar, por primera vez en su mandato, si es capaz de capitalizar una agenda en el Legislativo. Y pondrá a prueba los réditos de haber multiplicado su bancada en el Congreso.