Las capas del emperador que cubrieron las promesas electorales

¿Quién no recuerda el cuento infantil «El traje nuevo del emperador»? Que pone a su protagonista en aprietos cuando le descubren la desnudez con la que apareció en público, cubierto con apenas una capa puesto que creía llevar un atuendo confeccionado con una tela tan especial que solo podrían ver las personas dignas e inteligentes. En cinco gobiernos de la era democrática los trajes invisibles de la realidad nacional se cubren con una capa construida con estadísticas, que en algunos momentos solo repiten los datos, pero aparecen como justificación del gasto en pro del bienestar de la población. 

Cada cuatro años, con el arranque de los procesos electorales, el gobierno que deja el poder se viste con sus capas vistosas para mostrar los avances que logró durante su gestión, sin embargo, la mayor parte de las veces las estadísticas son débiles, antiguas o inexistentes para evaluar su desempeño. Medir los resultados de los programas o soluciones que cada gobierno pone en marcha para atender las demandas sociales, debería fundamentarse en las estadísticas oficiales disponibles, así como en la evaluación del presupuesto público por resultados. Esta última herramienta, cobraría relevancia si existiera una efectiva y oportuna evaluación del gasto. 

En los últimos años, se debilitaron las políticas de transparencia para presentar resultados de la inversión de los recursos aportados por los guatemaltecos, y se descuidó el sistema nacional de estadísticas, que deben garantizar disponer de información de calidad, de forma recurrente y de acceso público conforme a los estándares internacionales.

Con apenas dos semanas del inicio del nuevo gobierno, el ministro de Gobernación, Francisco Jiménez; y la ministra de Ambiente y Recursos Naturales, María José Iturbide, en diferentes entrevistas declararon que las deficientes bases de datos recibidas son un obstáculo para anticipar resultados y diseñar las estrategias para mejorar la administración. Por lo que se enfocarán en buscar la data necesaria para arrancar. 

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Vacíos estadísticos 

En el caso de la Política General de Gobierno 2020-2024, una de las metas para el 2023 era reducir en seis puntos porcentuales la tasa de informalidad laboral en el país, pero la Encuesta Nacional de Empleo e Ingresos (Enei) que debe mostrar este indicador no se realizó el año pasado. Entonces, se tiene la última medición de 2022 que registró una tasa de 71.1% la cual aumentó desde el 65.3% que se registró en 2019.

Sin datos actualizados, resulta difícil enfocar el diseño de políticas gubernamentales efectivas y evaluar la gestión de los funcionarios. Además, hacen cuesta arriba mostrar avances ante los organismos internacionales de cooperación y financiamiento que apoyan al país en temas como el combate a la desnutrición infantil o la reducción de la pobreza.

El ofrecimiento político de mejorar los indicadores sociales cae en un saco roto ante la falta de certeza de la realidad de dónde partimos y de generar mediciones que demuestren los avances y retos encontrados con determinadas políticas públicas y la asignación de recursos del erario nacional, coinciden varios entrevistados.

Abel Cruz, exgerente del INE, comentó que generar los datos estadísticos es parte de la transparencia que necesita el país, pero falta el interés para hacerlo. En cada gobierno se ofrecen mejoras, sin embargo, en muchos temas se parte de cero datos para hacer planes, priorizar las acciones y mostrar resultados, dijo. 

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Fotografías antiguas

La planificación de las encuestas, censos y el resguardo de los datos generados está a cargo del INE, una entidad descentralizada y semiautónoma, creada por el Decreto 3-85 y adscrita al Ministerio de Economía (Mineco).

El presupuesto asignado a la entidad para 2024 es de Q71.5 millones, según el Sistema de Contabilidad Integrada, y al igual que otros años, es probable que logre una ampliación de recursos. En 2023, se inició la ejecución presupuestaria con Q89.4 millones y finalizó con un monto vigente de Q112.2 millones, de los que ejecutaron Q99.2 millones. 

La institución recibió un aporte extraordinario para continuar con el trabajo de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (Enigh 2022) y la Encuesta de Condiciones de Vida (Encovi), con la que se establecerán las líneas de pobreza y se actualizará la medición de personas que viven en esta situación en el país. Los datos que están disponibles actualmente corresponden a la Encovi de 2014, es decir que una década después se podrá conocer el impacto de las estrategias de reducción de la pobreza que han implementado los gobiernos.

Y como en el cuento de «El traje nuevo del emperador» durante una década hemos tenido funcionarios celebrando logros en el combate de la pobreza y el mejoramiento de la calidad de vida de los guatemaltecos sin tener una base de medición certera que muestre la realidad. Según los datos publicados de la Encovi 2014, la población que vivía en condiciones de pobreza se ubicaba en 59.7%, un dato que había crecido respecto a la Encovi 2011, que establecía un 53.7%. Y la población en condiciones de pobreza extrema creció de 13.3 a 23.4%. En 2024, entre septiembre y octubre, el INE tiene planificado hacer público el resultado obtenido en 2023. Diez años después se tendrá la medición con una actualización de metodología para medir la pobreza que aplica el Banco Mundial. 

«Al menos cada cuatro años debería publicarse el resultado de la encuesta, pero tenemos 10 años de no tener esa medición», reconoció Brenda Miranda, quien hasta enero todavía fungía como gerente del INE y, que atribuye al costo que tiene hacer esta encuesta, la dificultad de realizarla en el periodo que señalan los estándares internacionales. «Es una encuesta de unos Q20 millones, es cara», refirió.

Debemos dejar de ver que realizar la Encovi es algo caro, por la cantidad de información que brinda y procurar que se haga con la frecuencia recomendada, aseguró Maynor Cabrera, economista de la Fundación Economía para el Desarrollo (Fedes). 

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¿Cuántos niños sufren de desnutrición? 

Lo mismo que ocurre con el compromiso de reducir la pobreza y pobreza extrema, se observa con la medición de la desnutrición infantil. Los datos más completos se obtienen de la Encuesta Nacional de Salud Materno Infantil (Ensmi), la última es de 2014-2015, y la vía con la que se ha actualizado la data es con la que genera el Sistema de Información Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (Siinsan).

Según las cifras publicadas, que corresponden a la semana epidemiológica 50 (del 10 al 16 de diciembre de 2023), se registraron 54 fallecimientos y 25,237 casos acumulados de desnutrición aguda en menores de cinco años, un alza de 5,152 casos con respecto al mismo periodo de 2022. 

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Alianzas estadísticas

En tema de empleo, se publicaron los resultados de la Enei 2022 y el año pasado no se hizo ninguna medición, pero en septiembre el INE y el Banco de Guatemala (Banguat) firmaron un convenio por dos años, para realizar la Encuesta Nacional de Empleo e Ingresos Continua (Eneic) que serán trimestrales.  Álvaro González Ricci, presidente del Banguat, durante una conferencia con los socios de la Cámara de Industria de Guatemala (CIG) se refirió al convenio, con el que se financiarán las encuestas para que se realicen en los tiempos previstos. Guatemala no tiene números actualizados y es un tema de importancia, afirmó. 

El análisis del mercado laboral se obtuvo en 2016 y 2017 con tres encuestas, en 2020 y 2023 no se realizó ninguna, mientras que en otros años solamente se realizó una medición. De esa cuenta, para el registro del número de empleos, se suele utilizar la información del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (IGSS) con los datos de afiliación de trabajadores. Es difícil contar con estadísticas confiables, y los problemas que algunos de los datos no están disponibles de forma recurrente para reflejar la realidad, y la dispersión de la información existente afectan la creación de una cultura estadística en el país, comentó Cabrera.  Apuntando en ese sentido, Adolfo Lacs, dirigente de la Federación Sindical de Empleados Bancarios, de Servicios y del Estado (Fesebs) señaló que no es posible saber si hay mejoras sin una medición, una que sea creíble y de dominio público para que todos conozcan los resultados. Se debe perder el miedo a mostrar los datos, aunque se tengan retrocesos, agregó.

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Por ejemplo, las estadísticas macroeconómicas y de las finanzas públicas, generadas por la banca central y la cartera del Tesoro —aunque los sistemas del Ministerio de Finanzas desde hace dos meses presentan fallas y desconexiones que reducen su confiabilidad—, para Cabrera son sistemas que mantienen constantes los datos que generan, con detalle de la información y son de dominio público. 

En los datos macro, es un área en la que digamos que estamos bien, pero las estadísticas de educación o salud que están disponibles, no siempre son las más recientes o solo muestran la coyuntura, como ocurrió con el tablero de los casos de Covid-19, criticó.

Caminos alternativos 

Para el exgerente del INE, Abel Cruz, es un reto como país, mejorar la capacidad estadística, y en este Gobierno tendrán que ser hábiles para lograrlo, sin que las instituciones entren en una competencia por los pocos recursos que se disponen para generar los datos. Una solución que propone es fortalecer los registros administrativos gubernamentales que existen y compartan la información, esto sería de mucha utilidad, principalmente para la data de estadísticas vitales —nacimientos, defunciones, casamientos, entre otras—. En esa ruta, el Sistema Estadístico Nacional (SEN) integrado por todas las municipalidades y ministerios tiene la obligación de entregar información de las estadísticas gubernamentales al INE, actualmente a cargo de Nelson Santa Cruz, explicó Miranda. 

Santa Cruz, se encargó de revisar los datos que se tenían, solicitar a las Oficinas Coordinadoras Sectoriales de Estadísticas (Ocses) lo que faltaba y publicar la información. Pero, más allá de la coordinación, con una mirada más crítica, Cabrera refirió que el SEN es un sistema débil que necesita mayor liderazgo del INE, que además deberá velar para que pase de ser solo una mayor cantidad de datos a lograr estadísticas bajo estándares internacionales y que el cambio de un ministro o funcionarios no retrase la entrega de información. 

El exgerente técnico del INE, Fredy Gómez, opta por proponer repensar la producción estadística partiendo de un sistema nacional con la participación de todas las entidades rectoras en los diferentes temas: ambiental, educación, salud, agricultura, trabajo, economía y otros, para generar la información de calidad que se espera. Por ejemplo, para la política social el dato más relevante es el de la pobreza, que se obtiene de la Encovi; sin embargo, eso no excluye que se realicen pronósticos, añadió. Gómez indicó que en 2023 la pobreza habría aumentado 1.3% con respecto a 2019, lo que supone que en el país 785,000 personas más cayeron en condiciones de pobreza, esto a partir de la proyección del 55.2% de pobreza que publicó el BM.

Son proyecciones que parten de la información del XII Censo Nacional de Población y VII de Vivienda de 2018, trabajo estadístico que se realizó durante el mandato de Jimmy Morales, pero que recibió críticas por aspectos técnicos dudosos del procedimiento y los resultados que mostraron. A manera de ejercicio, Gómez recomendó que el Ministerio de Desarrollo Social (Mides), rector de las políticas sociales, sea el encargado de medir cada dos años los índices de pobreza para guiar sus planes y programas de atención.

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Diseño adhoc 

El manejo de la institución y la autonomía con la que debe ofrecer la información estadística es cuestionada, tanto por los que laboran en la entidad, como de los usuarios de los datos. En los pasillos del INE, hay inconformidad por los bajos salarios para el personal permanente (Renglón 011), las escasas oportunidades de capacitación, a nivel general se escuchan críticas por las fallas técnicas en el diseño y manejo de las encuestas y censos; la politización de la información y otras más graves como la desaparición o robo de importantes bases de datos. Una crítica de las más constantes, se refiere a las encuestas e informes que el INE publica mensualmente, más específicamente, el Índice de Precios al Consumidor (IPC), con el que se analiza el comportamiento de la inflación y  las variaciones en el costo de la canasta básica alimentaria, por el impacto en el gasto de los hogares y las tasas bancarias.

Aún con estos lastres, el INE celebró 38 años de creación en el 2023, pero muestra retos importantes en cuanto a mejorar su imagen institucional y la construcción de una cultura estadística que dé confianza para obtener información de los hogares o empresas, garantizar la protección de datos y que los distintos usuarios de la estadística tengan acceso público a la información, que, según los expertos, podría en algunos casos generarse hasta en tiempo real.

La actual gerente Brenda Miranda no desconoce la crítica y expresa: «Me preocupa que —como me decía un exgerente— el INE siga siendo el instituto nacional de la prehistoria, porque los datos llegan con demasiado retraso». Con el uso de tecnología y acompañamiento de profesionales internacionales de entidades como la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) o el BM, se pretende alcanzar los tiempos recomendados para la entrega de la información.

«Los tenemos (a los expertos) no para que nos digan qué decir, sino cómo hacer los sistemas para encontrar el resultado, bueno, malo o que al final a alguien o nadie le guste». Si no gusta el dato, al final es parte del problema y se empieza a decir que los datos son malos o que fueron chafeados, afirmó al devolver la crítica hacia la institución por el trabajo que se hace.

«Lamentamos las críticas internas, pero no solo es en esta gestión, se tienen críticas siempre, yo puedo asegurar que el INE no está mal, hay profesionales de mucha experiencia y jóvenes que se han integrado por su capacidad y buena disposición al trabajo», comentó la gerente, que asumió el cargo en julio de 2022 en sustitución de Abel Cruz. 

Los bajos salarios en la nómina del personal 011 del INE, van para alguien con educación universitaria incompleta que tiene un salario de 1,460 quetzales, más bonificaciones por 2,330 para recibir al mes 3,790 quetzales; o personal con estudios universitarios completos, que devenga 2,120 más 3,080 en bonos para recibir al mes 5,200 quetzales. Con respecto a los salarios, la gerente reconoce que el INE carece de capacidad presupuestaria para pagar bien a los profesionales que contrata. «Un matemático no es para ganar 3,000 mensuales» y por eso se van a entidades privadas o el Banguat, otros también encuentran la oportunidad de continuar sus estudios en universidades del extranjero. 

En el presupuesto del INE también se incluye el pago de dietas y en 2023 destinó 551,000 quetzales, el 94% de 589,000, el total asignado para este rubro. Según la Ley Orgánica, este pago lo reciben los miembros titulares o suplentes de la Junta Directiva, gerente, subgerentes y asesores que asistan a las sesiones que se convocan una vez al mes, y las extraordinarias que sean necesarias, pero que no excedan cuatro convocatorias mensuales. Ocupan una silla en la directiva del INE, los ministros de Economía, Finanzas, Agricultura, Energía y Minas, los jefes de la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia (Segeplan), Banguat y representantes de la Universidad de San Carlos; universidades privadas y del Comité Coordinador de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales y Financieras (Cacif). Estas mismas entidades nombran delegados para la Comisión Nacional de Estadística.

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Cambiar o más de lo mismo

Además de las encuestas continuas del mercado laboral que el INE realizará con el apoyo de la banca central, están en distintas etapas de producción la Encuesta de Calidad y Bienestar de los Hogares (Encabih); la Encuesta de Condiciones de Vida (Encovi) y la Encuesta de Propósitos Múltiples (Enaprom) que se iniciaron el año pasado, y en 2024 se prepara la Encuesta Nacional de Desarrollo y Salud (Endesa). Cada una de las encuestas tiene un padrino, explicó Miranda, el padrino de Enigh fue la Cepal, para la Encovi se tiene al BM y al Programa Nacional de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) que dan asistencia técnica para revisar las bases de datos y construir la línea de pobreza. 

La continuidad que se quiere lograr para que los datos sean constantes, se planificó dentro de una estrategia para el desarrollo estadístico en el corto, mediano y largo plazo. Se incluyen encuestas de información más inmediata como la Endesa, que dará indicadores de desarrollo demográfico muy similar a la Ensmi; y los proyectos del censo económico, y de inclusión financiera. Así como planificar para cada cuatro años la Enigh. Miranda añadió que se realiza una inversión para mostrar más allá de un indicador, por ejemplo, con la Enigh 2022, pasamos de dar únicamente indicadores de ingresos y gastos, y están disponibles cuatro compendios con la información obtenida y con enfoque en pueblos, juventud, género, y niñez y adolescencia.

Son cuatro documentos dirigidos a las entidades que toman decisiones, indicó al preguntarse ¿cómo el presidente toma decisiones, si el INE solo pone a su disposición una base de datos? Hay que darle un compendio, un informe para que pueda ver las condiciones que hay en cada lugar del país. En la medida en que el presidente y los ministros sepan que las políticas públicas deben dirigirse hacia los lugares que muestran los datos y se logren resultados, entonces no se cuestionará el presupuesto que se da al INE, agregó Miranda.

Gómez en tanto, observa un descuido en la agenda estratégica del país, por la ausencia del censo económico, el censo agrícola y la planificación para el próximo censo nacional de población, que debe hacerse cada 10 años. Proponer solo encuestas, sería seguir con más de lo mismo y no considerar buscar modelos que fortalezcan el sistema de producción estadística, agregó. Otra de las apuestas de la ingeniera industrial que dirige el INE fue aplicar el uso de tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC) para contar con estadísticas sean certeras e inmediatas. 

Explicó que en su gestión, con el apoyo del exsubgerente técnico, Hugo Allan García Monterrosa, actual subsecretario de análisis estratégico de Segeplan, se implementó un sistema de tableros gerenciales desde los que se observan todos los procesos y el trabajo de las unidades; se adquirieron 200 computadoras para renovar el equipo y arrancaron con las encuestas digitales, para dejar atrás el papel y sustituirlo con tabletas.

Sin embargo, a la cantidad y calidad de los datos, las autoridades del INE deben añadir el cuidado del momento y la manera de presentar los resultados, explicó Cabrera ya que al final es una decisión política que se debe asumir y no ocultar las mediciones o dejar de hacerlas.

Uno de los cambios que se viene desde febrero, es la actualización del año base para las estadísticas de inflación y de la canasta básica alimentaria. Con la información de la Enigh 2022-2023, que evidencia cómo cambiaron los patrones de consumo en el país desde 2010, que se tenía como año base, sumado al efecto de la pandemia en modalidades como estudios, entretenimiento y movilización. En dos semanas, cuando se presente la información surgirán comentarios a favor y en contra del resultado, que por primera vez presentará canastas básicas diferenciadas para el área rural y urbana debido a las diferencias de productos y oferta de fuentes para adquirirlos. El mandato de Bernardo Arévalo estrenará la nueva medición, que es uno de los argumentos utilizados en la discusión anual para fijar los salarios mínimos, que se establecen desde 2022 de forma diferenciada. 

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Con el inicio de una nueva gestión de gobierno, desde el Gabinete Económico, que coordina la vicepresidenta Karin Herrera se puede dar impulso a la revisión de los datos que se tienen y generar los que faltan, recomendó Cruz al recordar que desde Eduardo Stein (2004-2008) no se ve coordinación en esa instancia.