La mitad de las políticas públicas no define el problema que busca resolver

El Estado de Guatemala tiene 72 políticas públicas vigentes de las cuales prácticamente sólo el 52 % tiene en su diseño definido el problema que busca resolver. El porcentaje es aún más bajo cuando se habla del plan de acción, financiamiento y seguimiento.

Fabiola Morales, experta del Instituto de Investigación en Ciencias Socio Humanistas (ICESH), de la Universidad Rafael Landívar, establece en su estudio que el diseño de las políticas públicas es deficiente. A partir de una muestra, analizó criterios básicos y demostró que la planificación de estas iniciativas es deficiente.

En esta conversación, Morales resalta que el Estado guatemalteco está debilitado y que la salida no es crear más políticas públicas, sino que estas sean el medio para llegar a una meta previamente establecida. Además, que la construcción de políticas públicas esté relacionada con compromisos internacionales, donantes y actores políticos con intereses en particular.

eaa07545_copia.webp

—¿Qué destaca del estudio realizado?

—Creo que uno de los aspectos importantes del estudio es que invita a más personas, investigadores, académicos y estudiantes a indagar a qué nos referimos cuando hablamos de políticas públicas en Guatemala, porque se convierte en un término de moda que se repite. Lo escuchas en debates académicos, en espacios de gobierno o en recomendaciones de consultores, pero ¿a qué se refiere eso?

El estudio permite identificar esa brecha que hay entre lo que la teoría dice y lo que la práctica dice y refleja qué es una política pública. En este caso, lo que hice fue analizar 42 políticas, de 1996 a 2021, y cómo fueron construidas desde su diseño. 

Existen debilidades fuertes desde el diseño de las políticas públicas, que en el futuro se convierten en limitaciones para su implementación y seguimiento. 

[frasepzp1]

Invita a tratar de quitarnos esa idea de que la política pública es un fin en sí mismo. Debería ser visto como un medio, como un instrumento más dentro de la gestión pública, pero que en países como Guatemala, donde tenés un aparato público súper debilitado, te preguntas cómo le dan seguimiento, qué tanto avanza y a qué necesidades del país están respondiendo.

—¿En qué influye que sean débiles o incompletas?

—Investigadores y académicos actuales dicen que el avance de una política no se define por su diseño. Existe evidencia de que, aunque esté hecha a la perfección, una política no implica que se vaya a implementar o que vaya a avanzar. 

Casi un 35 % de las políticas que analicé no tenían un plan de acción completo. Ni siquiera hay temporalidad definida. Entonces, si al final quisieras decir que esta política impactó en tal problemática, no se sabe porque desde el inicio no había claridad de qué se iba a atender.

[embedpzp1]

La efectividad o el avance de una política no sólo está en función de su diseño. También desde otros puntos de vista, a veces algo fundamental va a ser la red de actores que estarán detrás, empujándola. A lo mejor haya debilidades en su diseño, pero hay una intención. 

—Las políticas públicas se vuelven un tema político y mediático, ¿cuál puede ser el balance ideal para que lo técnico no se vea perjudicado?

—De qué te sirve tener un buen diseño, si no están esos actores, detrás, empujándola. O de qué te sirve si no hay recursos de distinta índole que estén apoyando el avance. Y eso pasa en muchas de las políticas que analicé. 

Puede ser que haya un respaldo técnico, pero no hay un respaldo político que se traduzca en recursos, en otros actores o en aliados que ayuden. No es algo que tenga una fácil resolución.

El mismo Plan Nacional de Desarrollo Katún 2032 establece, en sus primeras páginas, que las políticas públicas en Guatemala atienden a momentos electorales, coyunturales. Es un sistema segmentado y disperso.

También tenemos que desmitificar que lo político es igual a algo malo, ligado al clientelismo, porque también implica esta red de actores, y vínculos estratégicos que se pueden armar. Yo logré identificar en este análisis que muchas de las políticas que han avanzado lo han hecho porque hay una red de actores detrás. 

[frasepzp2]

—¿Qué opinión le merece el rol de Segeplan frente a políticas que no cumplen con todos los aspectos, como advierte su estudio?

—Hay que entender el proceso de debilitamiento de la planificación en América Latina de los 90. La Segeplan no es la que al final aprueba una política. 

Esto se hace por medio de un acuerdo gubernativo, entonces digamos que Segeplan hace el intento, con el pequeño equipo y personal que tiene para atender su mandato. Al final, ante las debilidades estructurales, no se da abasto para lo que realmente debería hacer . 

Segeplan dice que no es su competencia dar seguimiento a las políticas públicas, y que debería hacerlo cada entidad pública. Cada ministerio debería estar pendiente de dar seguimiento a las políticas que diseñó. La institución tiene otras temáticas que, además, son parte de su mandato. Lo que demuestra es que sigue habiendo un debilitamiento y no hay una apuesta por fortalecer la planificación del país.

En el estudio, hay ciertos elementos que no estamos considerando: las políticas están diseñadas para cumplir un check list, pero no están diseñadas para tener condiciones adaptables o reestructurarse en el tiempo. Eso puede ser mucho más valioso.

—En varias de las administraciones analizadas, la corrupción y cooptación fueron evidentes, ¿este aspecto se vio reflejado, de alguna manera, en el diseño de las políticas?

—Me fui por el camino de entender las políticas públicas desde su lógica formal, desde esas directrices de Segeplan. No abordé el tema de la corrupción, pero esto es un ejemplo de cuáles políticas funcionan y cuáles no. Un poco como la pregunta de si el Estado de Guatemala funciona o no. Hay una definición también de política pública y es todo aquello que el Estado hace y deja de hacer. 

Aunque mi estudio no lo analizó en sí, hay políticas que están funcionando y que tienen otras intenciones, alejadas de lo que debería ser una política pública, pero que, en la práctica, es evidente que están siendo impulsadas desde el Estado y con objetivos bastante claros. 

eaa07537_copia.webp

—También en el estudio se puede ver que en el gobierno de Otto Pérez Molina se aprobaron más políticas que en los otros gobiernos, ¿cuál puede ser una explicación?

—La hipótesis que manejo es que fue un tiempo en el que la cooperación internacional estuvo interesada en manejar ciertos temas y brindar apoyo a entidades públicas para impulsar determinadas políticas. Entonces, en ese periodo, incluso previo a Pérez Molina, se entiende también el porqué hay ciertos temas que tienen relevancia y se traducen en una política pública, quiénes estaban detrás financiando. Todo esto es una hipótesis. 

También influye quiénes estaban a cargo de Segeplan en ese tiempo, qué tan fácil era tramitar un documento. El tema técnico puede ser una variable positiva o algo que puede afectar. En este caso, puede ser que los requerimientos o los procesos, o la presión para sacar mayores políticas, estaba muy presente.

Lo otro que pudo pasar fue una sumatoria de políticas que estaban atrasadas y que, a lo mejor, sólo faltaba algún procedimiento muy puntual y estaban pendientes del acuerdo gubernativo.

—En el estudio se analizan las políticas públicas de otros gobiernos, pero hasta el momento ¿ha percibido algún cambio en las políticas que impulsa el gobierno de Bernardo Arévalo o es más de lo mismo?

—En lo que vi, por ejemplo, la política más sonada es Mano a Mano (una iniciativa destinada a combatir la desnutrición). Si se analiza quiénes son los actores* que están detrás de la política, se entiende por qué esa política, con todas sus dificultades, se está moviendo.

[embedpzp2]

No sé si (Mano a Mano) pasó por los filtros, por ese proceso tradicional que diseña una política pública, pero lo que sí tiene y que le facilita ir avanzando para ver en el futuro cuál va a ser la incidencia que va a tener en el tema de desnutrición, es la red de actores y recursos que tiene detrás.

En este caso, creo que esta política es un ejemplo de que van avanzando en el camino, según la red de apoyo y los recursos, de cualquier tipo, que tengan detrás.

*Nota al pie: La iniciativa es coordinada por el Ministerio de Desarrollo Social con apoyo de las entidades del Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional. También del PNUD, distintas agencias de las Naciones Unidas, la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional y el Banco Mundial.