Explorando la corrupción estructural con Irma Eréndira Sandoval Bellesteros

En los últimos años, Sandoval Ballesteros se ha dedicado a investigar cómo desenmarañar las raíces de la corrupción y proponer nuevos modelos de participación ciudadana que logren disminuir la impunidad y aumentar los mecanismos de rendición de cuentas.

Sandoval Ballesteros es economista, socióloga, politóloga, profesora y tutora del Programa de Doctorado de Urbanismo y Ciencias de la Administración de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), de la cual también es investigadora. Además, forma parte del Movimiento Regeneración Nacional (Morena), una fuerza política progresista de México.

Invitada por la Fundación Propaz, visitó Guatemala a finales de octubre para dictar una conferencia al respecto. En esta entrevista habla sobre las causas de la corrupción estructural y la desmitificación de este flagelo como propio y único fenómeno de lo público; critica el enfoque culturalista de la corrupción, las privatizaciones y las Alianzas Público-Privadas.

¿Qué es la corrupción estructural?

La corrupción estructural la hemos conceptualizado como un tema de dominación social, en la que predominan el abuso, la impunidad y la apropiación indebida de los recursos de la ciudadanía.

La tenemos que atender de forma seria y desmitificando muchos de los lugares comunes que se le aducen. En general se habla de que la corrupción es un asunto del sector público nada más, un asunto burocrático-administrativo, se ha señalado que es un tema sobre todo estatal. Con el llamado Consenso de Washington y cuando se inaugura la época neoliberal, la solución era evidente y muy lógica: privatizar. Si todo está corrompido en lo público-administrativo, pues lo que había que hacer —decían las tendencias de la nueva administración pública— era privatizar y descentralizar. Tenía una lógica interesante, pero los últimos acontecimientos, sobre todo en la región centroamericana, demostraron que era más de lo mismo. La privatización fue otro huevo de la misma serpiente, incluso una corrupción más tóxica.

Se habla de la corrupción como un asunto cultural, eso impacta mucho en la participación política de las nuevas generaciones. Se preguntan, si es cultural, ¿cuál sería el punto de participar y de democratizar si no podemos renunciar a su esencia cultural? Han hecho eco de ese argumento actores políticos mal intencionados para decir que no hay remedio y que es un asunto perenne. Con la conceptualización de la corrupción estructural buscamos combatir esos lugares comunes, pero sobre todo plantear soluciones concretas en términos de políticas públicas.

De esa época en la que la corrupción era más burocrática, administrativa, estatal, a esta época en donde se ha demostrado que la privatización genera mayor y peor corrupción en algunos aspectos, estamos ya en una tercera fase. Esa es la que quiero abordar ahora. La corrupción público-privatizadora, una mezcla tóxica que combina lo peor de lo público (dominación, autoritarismo, falta de transparencia) con lo peor de lo privado (rentismo, la búsqueda de ganancias a costa de la vida y la nula rendición de cuentas).

¿Cuáles son las causas de ese fenómeno?

La nula rendición de cuentas, la explica en términos fundamentales, pero no es lo único. Es un asunto de dominación social. La corrupción estructural la he sistematizado con una fórmula que tiene que ver con: + abuso de poder + impunidad – participación ciudadana. Esos tres elementos posibilitan la corrupción. A mí, en lo particular, me da muchísimo miedo que la ciudadanía no participe, principalmente que las nuevas generaciones se alejen de lo “político”, dicen ellos, pero es de lo público, de la toma de decisiones diciendo que la política está contaminada y que es solo para los viejos y los corruptos, los dinosaurios. Eso deja el espacio libre para la toma de decisiones. La corrupción es producto del desencanto democrático, el desencanto con la política.

¿Cuál es la novedad de esta propuesta, respecto a otros abordajes teóricos de la corrupción?

Las viejas fórmulas tienen que ver con el Consenso de Washington que buscaba privatizarlo todo, lo sigue buscando, pero lo justificaba teóricamente. Robert Klitgaard, que es uno de los teóricos más respetados del análisis de la corrupción micro-organizacional, como le llamaba él, tenía la fórmula de corrupción = monopolio de la decisión pública + discrecionalidad en la toma de decisiones – rendición de cuentas. Así, rápidamente, suena interesante. Pero repito, fue una hegemonía teórica al respecto, justificó una práctica política. Justificó la privatización, pasar del control estatal al control mercantil, y la justificación teórica la dio Klitgaard y muchos otros vinculados a lo que se le llamó “la nueva administración pública”. Incluso se hablaba de una novedad en la administración pública frente al keynesianismo, también frente al sovieticismo, alejándose de esos extremos. El tema fue darnos cuenta que había una agenda política con una intención hacia la legitimación de un nuevo paradigma, el mercantil rentista y de un nuevo monopolio.

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Por definición, ¿quién tiene el monopolio de la decisión pública? Los poderes estatales, públicos. Por eso, el igualar la corrupción al Estado ya lleva una agenda política específica. El igualar la corrupción a la discrecionalidad, también es, me parece, poco útil, porque la corrupción no tiene que ver nada más con la discrecionalidad. Incluso ahora sabemos que la transparencia no resuelve la corrupción propiamente, México es un gran ejemplo. En México tenemos un régimen de rendición de cuentas de primer mundo, tenemos una Ley Federal de Transparencia muy avanzada. No es la cuestión legal, pero tampoco es la cuestión de la transparencia per se. Se puede ser muy corrupto a los ojos de todos, pasa en Guatemala, en México. No es un asunto de discrecionalidad, es una cuestión de impunidad, y ese es el aspecto que ofrezco en mi teorización. No hace falta nada más que transparentemos, sino que tomemos acción política, judicial y social, que es la más importante, para combatir la corrupción.

¿Cómo se puede exigir la rendición de cuentas desde la población cuando muchos de los mecanismos de corrupción son completamente legales?

Precisamente en uno de mis textos, señalo que la corrupción no es un asunto nada más de ilegalidad. Ha habido varias teorías. La culturalista, que cae por su propio peso, no es cierta porque también la vemos en las grandes naciones que siempre se nos han puesto como ejemplo, en particular en Estados Unidos que es una de las sociedades más corruptas del orbe. No es legal, porque una norma no resuelve las cosas. Entre más normatividad de avanzada hay, mayores alejamientos de la sociedad porque creen que con una buena norma se le tiene que dejar todo a las manos del juez. Eso desincentiva la participación ciudadana, porque ya está resuelto con la norma. Lo que propongo yo es que, a partir del tema de la dominación política, social, nos centremos en esas sinergias necesarias para el combate de la corrupción: la relación Estado-sociedad. Sí corresponde al Estado, a través de la norma, de la regulación, frenarla y ponerle ciertos límites, pero no es sólo con la norma y el Estado que se va a combatir; también es a través de la relación Estado-sociedad y la participación cívica que se va a frenar el abuso y la apropiación de la vida.

Hay formas legales de corrupción, es cierto, y por eso el tema de la corrupción estructural pone mucho énfasis en lo legítimo. ¿Qué es lo que legitima las decisiones políticas y públicas? Pues la participación cívica, la voz ciudadana. Por eso pongo el acento en la falta de participación ciudadana.

Se piensa comúnmente que la corrupción es un comportamiento individual, inclusive instituciones como la ONU o Transparencia Internacional presentan definiciones que van encaminadas hacia esa concepción. ¿Cómo plantea usted que se entienda la corrupción, tomando en cuenta las relaciones entre lo estatal y lo empresarial?

Los actores políticos son importantes en la toma de decisiones, pero estamos hablando de un entramado de dominación social. Es un poco como la dominación de clase, o económica capitalista en un modo de producción específico. No depende de un capitalista, sea bueno o malo, que haya ganancias, que haya renta y que haya injusticia en términos de la redistribución de los ingresos. Debe haber capitalistas de muy buen corazón, los hay, estoy segura y conozco a algunos. Eso no significa que el capitalismo sea moralmente aceptable. Lo mismo en términos de la corrupción. Puede haber muy buenos actores públicos, comprometidos con la probidad y un ejercicio debido de sus funciones, que eso no va a hacer que la corrupción estructural deje de operar si esta está anclada a dinámicas de larga data, como es el caso de lo que ocurre en México y en Guatemala. Es un asunto de estructuras de dominación y de diferencias de poder. La sociedad está cada vez más desempoderada, mujeres, grupos indígenas, juventudes, han estado fuera de la toma de decisiones. Por ello es que creo que no es un asunto personal ni de buena voluntad, sino de estructuras y de tendencias privatizadoras en el manejo de lo público, de tendencias simuladoras en términos de la ley y eso es algo grave. No es solamente la privatización y la coerción, sino también la simulación. Se nos dan buenas leyes y espectáculos políticos y a la hora de la hora se simula.

¿Por ejemplo?

El caso que nos ha afectado a todos como región es el de Odebretch. Es gravísimo, porque en México se está demostrando con fiscalización constante, que el presidente (Enrique) Peña Nieto recibió US$10 millones para su campaña a través de su brazo derecho. Él le debe la Presidencia a un contratista de este tamaño y del nivel de Marcelo Odebretch. ¿Qué pasa ahí? Ahí hay un diferencial de poder estructural y se evidencia en el compromiso político que tiene Peña Nieto y su gobierno con la política privatizadora de los recursos petroleros, la reforma energética. Esa se está operando como un producto directo de la corrupción estructural al nivel más alto de nuestro país. Lo más grave es que se ha ido desentrañando esta información por las relaciones directas con los corruptos desde Brasil, y en México hay una impunidad total. Esa impunidad opera en tres niveles.

Primero, los contratos que surgieron de Odebretch, inicialmente con (el expresidente Felipe) Calderón y ahora con Peña Nieto, continúan vigentes, siguen operando. En Guatemala y el resto de países se suspendieron los contratos hasta nuevo aviso. En México se desactivó la producción de PEMEX y se le dio preferencia a Odebretch. Es insultante esta impunidad económica directa. Segundo, como se está demostrando que la campaña de Peña Nieto se financió con dinero de Odebretch, el fiscal especializado en delitos electorales empezó a investigar el tema. A penas hace unos días lo quitaron de su puesto. Él era uno de los pocos fiscales que hacían bien su trabajo, similar al juez Miguel Ángel Gálvez en Guatemala.

¿Hubo movilizaciones sociales de descontento por este caso?

Sí, ahora va a haber en México una serie de manifestaciones, porque eso está unificando a las fuerzas políticas más diversas con la exigencia de que para 2018 tenemos que volver a tener a ese fiscal que es uno de los pocos, quizás el único, que está haciendo bien su labor. El tercer caso de impunidad es el tema de las cuestiones financieras propiamente. México es uno de los países que más contribuye a la gran economía criminal global, que son los flujos financieros que tienen que ver con la evasión fiscal propiamente. México es el tercer país que contribuye con cantidades enormes de flujos financieros ilícitos. La nación que más contribuye a eso es China, que es un país enorme, el segundo país es India, también un país gigante, y luego va México, tenemos ese deshonroso papel. Eso demuestra qué tan mal estamos en impunidad, porque corrupción es una cosa y es muy grave y hasta la quieren naturalizar diciendo que es cultural, pero la impunidad es otra cosa. Y creo que en el caso de Odebretch, que nos ha envuelto como región, México está hasta abajo en términos de impunidad.

Usted menciona también a las alianzas público-privadas (APP). ¿Cómo impacta este nuevo modelo en el manejo de los asuntos públicos? ¿Puede existir una APP que no caiga dentro de estos esquemas de corrupción?

No, creo que no. Creo que las APP son viejo vino en nueva botella. Se presentan como la nueva careta de la “gobernanza modernizadora” de los asuntos públicos. Es una respuesta, de hecho, al movimiento social internacional que se generó contra las privatizaciones y contra el neoliberalismo depredador. Las primaveras en Europa, en Madrid, en Francia, están llevando consignas contra el neoliberalismo y la privatización de sus derechos: la educación, la salud. Las APP son una estrategia para legitimar la acción privatizadora. En México, es una estrategia para evadir el control legislativo en este tipo de proyectos, porque las APP son deuda pública.

La privatización, al menos, significa pasar el todo a las reglas del mercado y ahí hay un límite: la renta, los resultados. Si no resulta la inversión, quiebras y se acabó. Pero cuando estás en una APP y tienes ineficiencia y poca responsabilidad con tus recursos y quiebras, tienes al papá Estado salvándote. Tienes los salvamentos financieros, bancarios a las inversiones que se manejan sin conocimiento y sin escrúpulos. Quiebran, sí, pero están salvándose por las inversiones iniciales y eso se llama deuda pública. En México, la deuda pública es aprobada por el poder legislativo. El legislativo, teóricamente, es el pueblo. Entonces, era la ciudadanía la que podía decidir qué era o no deuda pública. Las alianzas público-privadas son la sustitución de facto de la Constitución por la contratación.

Por más buena voluntad que le querrámos ver a las APP, por mejor forma que esté empacada la alianza, esta es la esencia de la deuda pública y esa tiene que ser controlada.

¿Considera usted que la idea generalizada de que la corrupción es exclusiva del ámbito público alimenta el discurso antiestatal? ¿Quiénes se sirven de esta narrativa?

Las corporaciones. Esa es la otra cosa, la privatización como proyecto al menos tenía la posibilidad de generar verdaderas sinergias mercantiles. Ojalá hubiera mercado en nuestras naciones, ojalá realmente pudiéramos competir. Pero cada vez más hay una asfixia competitiva, cada vez más hay corporaciones. Quienes se benefician de estas aventuras público-privatizadoras son las corporaciones de siempre. En nuestra región es la geopolítica de la dominación de un capital específico de matriz norteamericana, Estados Unidos, Canadá. Lo que está en juego, y lo que más nos indigna en el análisis, son los recursos naturales y el espacio público. Hay una tendencia terrible de gentrificación, hay una aspiración por ser el nuevo Londres o el nuevo Nueva York, y levantar los malls y los rascacielos terroríficos de destrucción ambiental y hasta visual, estética de la ciudad. Es puro capital financiero, no hay necesidad de seguir metiendo gente y familias a estas nuevas construcciones, de hecho, en su mayoría son construcciones fantasmas, no vive nadie ahí. Lo hacen para elevar la renta, el valor de la construcción en nuestras ciudades.

Otro beneficiario directo es quienes está involucrados en la industria energética, la industria petrolera. El agua, por ejemplo, es una arena de debate y confrontación social y política.

Usted resultó electa, a través de su participación en MORENA como diputada constituyente. En Guatemala algunos sectores y poblaciones aspiran a una Asamblea Constituyente Plurinacional ¿Cómo fue su experiencia, como fuerza progresista, en la Asamblea Constituyente de la Ciudad de México llevada a cabo a finales de 2016 e inicios de 2017?

Esta era una Asamblea de la Ciudad de México, no de la nación, pero la Ciudad es un crisol del país y tenemos ahí también muchos pueblos originarios. Ahí no incorporamos esa vertiente plurinacional tan importante y que ustedes están explorando. Fue discriminadora en ese sentido. Esta surge del Pacto por México, que es un acuerdo político del presidente más repudiado en los últimos años con el Partido Revolucionario Institucional (PRI), su propio partido, el Partido de Acción Nacional (PAN), el partido de extrema derecha, y el Partido Revolucionario Democrático (PRD), que representa la izquierda electoral tradicional pero ya corrompida, una social democracia más que una izquierda.

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El Pacto tuvo varias reformas, la energética, la educativa, laboral, fiscal. Una serie de reformas que ellos llaman estructurales, pero que no eran más que reformas neoliberales. Ahora bien, la reforma política, implicaba esta Asamblea Constituyente. Sin embargo, 60 diputados constituyentes eran asignados a dedazo por el presidente, por el Senado, la Cámara de Diputados y desde partidos políticos. Solamente 40 fueron electos por vía de las urnas. Nuestro universo de verdadera participación democrática quedó reducido a casi nada.

Hicimos una Constitución que dejó muchas aspiraciones de la población sin cumplir. No estuvo a la altura tampoco de la Constitución madre que tenemos, que es la de 1917. En esa Constitución se desnaturalizó la propiedad privada, se explica que es una creación artificial, porque la verdadera propiedad que está constitucionalizada es la de la nación. La Constitución de la Ciudad de México tuvo que haber hecho eco de eso, refrendar que los recursos naturales y el espacio público son propiedad de los ciudadanos. No lo logramos por la correlación de fuerzas. Fue una Asamblea Constituyente completamente cargada a los poderes fácticos y a los partidos políticos PRI, PAN y PRD, que son los partidos tradicionales y corruptos. Incluso, y aquí soy autocrítica con MORENA, algunos integrantes del partido llegaron con la lógica de pactar desde la buena intención. Yo me opuse a esa posición, ya que habíamos llegado a dar voz al pueblo, y si eso nos hacía perder posibilidades habrá otro momento. Teníamos que defender principios, no negociar posiciones.

Una de las dudas políticas de siempre es ¿cómo ser contrapeso ante los pactos de las élites?

Teniendo la voz ciudadana siempre presente. Por ejemplo, yo fui de las que más defendió que tuviéramos una “tribuna popular” en el proceso Constituyente. No jugar a la parafernalia del poder que hace que el ciudadano se aleje. Muchos de los representantes ahí convocados eran representantes de la más baja moral política, gente que ha enfrentado investigaciones por corrupción, enriquecimiento ilícito y violencia de género, y han sido repudiados por la ciudadanía. Pero en el proceso les daban entrada privada para que no tuvieran contacto con la población, y nos querían hacer a nosotros, los de MORENA, entrar también por esos pasadizos. Yo pensaba que teníamos que cruzar las masas, y no nos dejaron. ¿Cómo hacer para blindarse de eso? Estar siempre al pendiente y tener cercanía con la población. Estamos, supuestamente, en la era de la tecnología y no teníamos transmisión en canales de forma directa, en vivo.

Usted plantea la idea del “doble fraude”, ¿cómo se convierte esto en un candado que limita la llegada al poder?

Es un tema de poca transparencia y secrecía tradicional de lo privado, con secretos bancarios, con secretos fiscales, secretos empresariales, llevan a una defraudación del inversionista, del ahorrador, una defraudación financiera. Esta empuja al lavado de dinero, a paraísos fiscales, una defraudación monetaria-financiera-económica propiamente dicha. Pero esa, y esto es lo más grave, se conecta de forma siamesa con la defraudación a la voluntad popular porque se conecta con los procesos electorales. Estos cada vez se privatizan más, dependen cada vez más de financiamientos privados y no público, los procesos electorales se vuelven apuestas, inversiones de dinero. Ahí ya no gana el que tenga una propuesta más moderna, el más carismático, sino quien tenga más dinero y punto. Eso es lo que explica el llamado doble fraude, que cada vez más los procesos de defraudación financiera terminan en el proceso de defraudación de la voluntad popular.

Ahí está la falsa salida de los candidatos independientes. En México se apuesta mucho a que “como el PRI, el PAN y el PRD valieron para la misma cosa y no se puede confiar en MORENA, porque es otro partido político y todos los partidos apestan”, entonces hay que ver candidatos independientes. Eso es grave porque esos independientes son los actores connaturales al dinero. ¿Qué se necesita para ser independiente? Dinero, nada más. Eso es lo que pensaba hacer (Donald) Trump si no resultaba electo como candidato para los Republicanos. Esa privatización del financiamiento, de la política, de las experiencias electorales son negativas y están alimentando el doble fraude financiero-electoral.

¿Cómo afrontar el reto que implica la rendición de cuentas por parte de corporaciones privadas?

Estamos en la era de la transparencia, de la internet. Sí, pero sólo para “los malos”, y ¿quiénes son esos? El Estado, los políticos, los funcionarios. Esos son “los malos”. ¿Qué pasa con la secrecía tradicional de las grandes corporaciones, de Bill Gates, de Carlos Slim? Esos son los verdaderos poderes, los tomadores reales de decisión. No sabemos quién nutre, quién hace, quién participa en los cuerpos directivos de las corporaciones farmacéuticas, quién tiene que dar la cara por quienes quieren privatizar el agua o gentrificar las ciudades. Ellos necesitan dar explicaciones, porque son quienes están tomando las decisiones y sobre todo porque ellos se están nutriendo de la deuda pública y de los fondos que salen de la explotación del pueblo, de la gente sin poder verdadero. Tienen que rendir cuentas. Una propuesta crucial que hago es hacer sujetos obligados de las leyes de transparencia a los actores privados que reciben recursos públicos. Combatir la secrecía privada, porque es la que más nos afecta hoy.