Esta crisis puede ser una importante ventana de oportunidad para enfrentar otro problema de gran magnitud que ya no se puede seguir barriendo bajo la alfombra: la alta conflictividad social en torno a la imposición de proyectos extractivos y energéticos en territorios indígenas por los sucesivos gobiernos neoliberales con el argumento de que son claves para la transformación de la matriz energética, la inversión social, el desarrollo económico y la reducción de la pobreza.
El monólogo del Estado guatemalteco sobre la explotación de los recursos naturales renovables
Conmemoración de las víctimas q'eqchi' del conflicto armado interno. Fotografía de Lieselotte Viaene (2007). Todos los derechos reservados.
En concordancia con la tendencia internacional, Guatemala quiere reducir su dependencia de la factura petrolera y apostar más a la generación de energía renovable y limpia mediante la transformación de su matriz energética. Estas metas están plasmadas en la nueva Política Energética 2013-2027 del gobierno saliente de Pérez Molina (2012-2015), cuyo objetivo de largo plazo es «contribuir al desarrollo energético sostenible del país con equidad social y respeto por el medioambiente». La Comisión Nacional de Energía Eléctrica ha calculado que para 2027 la demanda de energía aumentará aproximadamente a un total de 3 000 megavatios (MW), es decir, el doble del consumo actual. El Ministerio de Energías y Minas estima que el potencial hidroeléctrico nacional es de 6 000 MW e indica que el país dispone de la mayor capacidad instalada en Centroamérica y que es el principal exportador de electricidad de la región. Como parte de esta Política Energética se planean por lo menos diez grandes proyectos hidroeléctricos a lo largo de los departamentos que integran la Franja Transversal del Norte, una región que se extiende desde el norte del departamento de Izabal hasta el norte del departamento de Huehuetenango, incluyendo la parte norte de Alta Verapaz.
A pesar de este discurso progresista, en alrededor del 65 % de los municipios donde en los últimos años se han otorgado licencias para la construcción de hidroeléctricas se han registrado conflictos sociales. La cifra de conflictos relacionada con proyectos de minería y de petróleo, así como con casos de agroindustria como la palma africana y la caña de azúcar, es aún mayor. La Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (Oacnudh) indicó en su último informe anual, sobre la situación de los derechos humanos en Guatemala, que dichos proyectos en territorios indígenas constituyen los principales focos de tensión en el país. El detonante principal es la falta de información sobre los emprendimientos y la exclusión de los pueblos indígenas (como la población mayoritaria) de las decisiones sobre las políticas nacionales energética y de desarrollo. A 20 años de la ratificación del Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales de la Organización Internacional de Trabajo (OIT), el Estado guatemalteco ha fallado en cumplir con la norma internacional de consultar a los pueblos indígenas sobre medidas que los afectan directamente para obtener su consentimiento previo, libre e informado.
Además, en Guatemala existe la visión dominante de que el desarrollo del país es incompatible con los pueblos indígenas y sus derechos humanos. Es decir, diversos ámbitos del Estado y del sector privado empresarial han interpretado las reacciones negativas masivas de los pueblos indígenas ante la destrucción de sus ecosistemas y de sus formas de vida que provocan estos megaproyectos en sus territorios como un rechazo total al desarrollo económico y al progreso del país. Estos actores perciben el cumplimiento del Estado de la obligación internacional de llevar a cabo procesos de consulta como una amenaza para el desarrollo del país. Además, muchas organizaciones de derechos humanos reclaman que se agudizó la criminalización sistemática de la protesta social y la persecución de líderes indígenas y de defensores de derechos humanos que luchan por la tierra, el territorio y los recursos naturales.
Ante estas tensiones de visiones, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), en su informe de 2014 Los pueblos indígenas en América Latina. Avances en el último decenio y retos pendientes para la garantía de sus derechos, reconoce que uno de los grandes desafíos para América Latina es construir un nuevo modelo de gobernanza de recursos naturales y de desarrollo basado en un cambio estructural hacia la igualdad y la sostenibilidad con un enfoque de derechos humanos. Un mecanismo clave es incorporar los aportes de los pueblos indígenas con sus conocimientos ancestrales, innovaciones y prácticas tradicionales para la conservación y utilización sostenible de la diversidad biológica, así como para el desarrollo de las diferentes modalidades colectivas de sus economías.
El megaproyecto hidroeléctrico Xalalá: la espada de Damocles
Área de influencia de la represa Xalalá. Información del INDE (2014).
Uno de los grandes proyectos energéticos que —según el Estado— serían claves para la transformación de la matriz energética es la represa Xalalá, que tiene capacidad de generar 181 MW y se localiza en la zona donde el río Chixoy divide los departamentos del Quiché y Alta Verapaz, el corazón del extenso territorio indígena maya q’eqchi’. Según el Instituto Nacional de Electrificación (INDE), sería el segundo más grande del país, después de la hidroeléctrica Chixoy, cuya construcción en los años 1980 se vio marcada por graves violaciones a los derechos humanos de la población indígena achi’. Xalalá nació en los años 1970, pero, por el conflicto armado interno (1960-1996), su construcción fue cancelada. Se retomó el proyecto en 2004 y desde ese momento se encuentra en una prioridad muy alta en la agenda energética y económica del país. Durante los gobiernos anteriores se realizó una actualización del estudio de prefactibilidad de los años 70, así como un diagnóstico de los indicadores sociales de las comunidades en la zona, y se lanzó un concurso público para seleccionar la empresa ejecutora que fue declarado desierto por el desinterés de las empresas. Con el motivo de impulsar nuevamente este megaproyecto, el INDE elaboró, durante la administración de Pérez Molina, un nuevo mapa de la zona de influencia del proyecto Xalalá que abarca alrededor de entre 220 y 230 comunidades indígenas ubicadas en los municipios de Cobán, Ixcán y Uspantán, de los departamentos del Quiché y Alta Verapaz. Además, como parte del nuevo Modelo de Gestión Integral, el INDE desiste del plan original de construir una sola gran represa con embalse, pero está estudiando la posibilidad de implementar una cadena o catarata de tres a cinco hidroeléctricas medianas. Hasta el día de hoy, esta nueva visión no ha sido compartida públicamente con las comunidades de la zona de influencia, las cuales en ningún momento han sido consultadas sobre sus prioridades de desarrollo, por lo cual viven en la incertidumbre total sobré qué pasará con sus tierras y agua sagradas.
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Ante esta problemática, la autora llevó a cabo una investigación que incluía entrevistas, grupos focales, talleres y reuniones realizados entre mayo y junio de 2014 con varios actores nacionales (entre ellos el INDE) e internacionales (Oacnudh), así como con autoridades comunitarias, mujeres y ancianos q’eqchi’ potencialmente afectados. Aquí se plantean algunos de sus elementos de análisis con el fin de fomentar una discusión abierta y participativa sobre las obligaciones del Estado de respetar y proteger los derechos humanos de los pueblos indígenas y sobre el futuro de los recursos naturales y del desarrollo desde una visión de las comunidades indígenas.
El INDE indica que en la nueva zona de influencia del proyecto Xalalá viven 62 964 personas, principalmente mayas q’eqchi’. Sobre la base del antiguo diseño de una sola gran represa se estimaba que alrededor de entre 50 y 60 comunidades serían desplazadas por las inundaciones que provocaría la construcción. Ahora, según el INDE, el diseño de hidroeléctricas medianas en cataratas tendrá menor impacto socioambiental. Además, como parte de su nuevo Modelo de Gestión Integral, plantea la participación de las comunidades en la administración y en los beneficios de este megaproyecto. Sin embargo, las familias q’eqchi’ en esta zona viven de la agricultura de subsistencia, por lo cual este proyecto pone en riesgo su seguridad alimentaria, dado que implicará la destrucción de sus tierras fértiles y de sus sistemas de desagüe, así como un cambio del flujo del río Chixoy y sus afluentes. Además, el proyecto se encuentra en una zona con una biodiversidad única en Guatemala, que incluye bosque muy húmedo subtropical cálido y bosque primario, que albergan algunas especies endémicas aún no identificadas científicamente. Es decir, este proyecto implicará graves riesgos de nuevas vulneraciones a varios derechos colectivos e individuales de los q’eqchi’, como los derechos a la tierra y al territorio, el derecho a no ser desplazado a la fuerza, el derecho al agua y a la alimentación que derivan del derecho a un nivel de vida adecuado, el derecho a la consulta previa, libre e informada y el derecho a la identidad cultural.
Si el Estado guatemalteco no cumple con la obligación internacional de respetar, proteger y garantizar de forma integral los derechos de la población que vive en esta zona de influencia, su implementación convertirá a los q’eqchi’ en un pueblo en constante desplazamiento y vulneración de sus derechos humanos. Los q’eqchi’ han sido recurrentemente despojados de sus tierras durante la época colonial, el período liberal, la contrarrevolución militar, el conflicto armado interno y los gobiernos neoliberales. Desde la creación del Estado guatemalteco, los sucesivos gobiernos impulsaron la colonización de sus tierras a favor de finqueros extranjeros, de militares y de empresas nacionales y transnacionales. Tan solo durante la década de 1980, en el contexto de la estrategia contrainsurgente del Ejército guatemalteco, se estima que en la región de Cobán (que incluye la zona de influencia de la represa Xalalá) la población q’eqchi’ ha sufrido 23 masacres y la destrucción de 36 de sus comunidades. Encima, la zona del proyecto se ve seriamente afectada por el narcotráfico. No sorprende entonces que, según las cifras del INDE, el 80 % de la población no sea propietaria de la tierra donde vive. El mismo INDE reconoce también que la población ha sido abandonada históricamente por el Estado, lo cual se traduce en cifras altas de extrema pobreza. Es decir, existe un histórico desequilibrio de poder entre esta población indígena y el Estado de Guatemala.
¿Cómo implementar una consulta previa adecuada en el caso de Xalalá?
Río Chixoy. Fotografía de Lieselotte Viaene (2014). Todos los derechos reservados.
Si el siguiente gobierno decide seguir impulsando este megaproyecto, una cuestión fundamental será entonces cómo puede garantizar el Estado guatemalteco el cumplimiento del derecho a la consulta y la protección de otros derechos sustanciales de la población indígena afectada por este megaproyecto conforme los estándares internacionales de derechos humanos. El Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial (CERD) de las Naciones Unidas, en su último informe (2015), recomienda una moratoria temporal en el otorgamiento de nuevas licencias para megaproyectos mientras no existan mecanismos de consulta. Desafortunadamente, en Guatemala existen visiones conflictivas entre los actores principales sobre el alcance, el contenido y las implicaciones prácticas del derecho a la consulta previa, libre e informada reconocido en los instrumentos internacionales de derechos humanos y en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. El debate actual, tal como en otros países de América Latina, está enfocado unidireccionalmente en la cuestión de si un veto de la población consultada debería ser vinculante para el Estado o no. Además, el relator especial de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas opinó que tanto entre actores gubernamentales y empresariales como en las propias comunidades indígenas existe la percepción errónea de que las consultas consisten en un acto de votación (sí o no), o bien en una expresión de opinión individual respecto de la aprobación o no de un proyecto. Sin embargo, los estándares internacionales definen el derecho a la consulta como un proceso por medio del cual se debería construir el diálogo intercultural entre el Estado y las comunidades potencialmente afectadas, que debería estar caracterizado por requisitos y principios como ser previo, libre, informado, culturalmente apropiado, accesible y de buena fe. Si se cumplen estos requisitos, estos procesos de consulta pueden convertirse, según la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en su observación general de 2011, en «un instrumento de cohesión social [y] diálogo auténtico, [que puede] desempeñar un papel decisivo en la prevención y resolución de conflictos».
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En el caso del proyecto Xalalá, los ancianos y líderes comunitarios q’eqchi’ indican que para ellos un proceso de consulta se podría calificar como uno de «buena fe» si ambas partes demostraran la intención positiva de llegar a un acuerdo mutuo (chabil pabaank), si acudieran a las reuniones con consejos y palabras genuinas (chabil naleb) y si actuaran según lo dicho (chabil banuhom). Sin embargo, denuncian que hasta hoy no han tenido ni una experiencia positiva con el Estado guatemalteco. Para construir un ambiente de confianza y de respeto mutuo, el relator especial recomienda realizar una «consulta sobre la consulta», que consistiría en un diálogo abierto, exhaustivo e intercultural entre la entidad estatal que llevará a cabo la consulta y todas las comunidades potencialmente afectadas por el proyecto y que versaría sobre los procedimientos a establecerse, incluso sobre la definición de las diversas etapas, plazos y modalidades específicas de participación en el proceso de la consulta.
Otro desafío para un futuro proceso de consulta y uno de diálogo intercultural es la incorporación de las visiones indígenas sobre las afectaciones a los seres humanos, a la naturaleza y a lo espiritual con el mismo peso que los datos técnicos proporcionados por el INDE y la empresa constructora. Las conversaciones con representantes de los grupos potencialmente afectados por este megaproyecto revelan la existencia de entendimientos de derechos humanos anclados en la cosmovisión indígena q’eqchi’ que desafían las interpretaciones convencionales y dominantes de dichos derechos. Los q’eqchi’ perciben Xalalá como otro nimla rahilal, expresión que normalmente usan para referirse a la violencia sufrida en la época del conflicto armado interno. Es decir, la población teme que el impacto del proyecto Xalalá provoque un nuevo «gran dolor y sufrimiento» que no solamente estará localizado a nivel individual, físico y emocional, sino también a nivel colectivo y en la esfera espiritual. Además, la hidroeléctrica amenaza las bases de la identidad y espiritualidad q’eqchi’: su relación con la tierra expresada en la autodenominación de «hijos e hijas de la tierra» (r’al ch’och); lo sagrado (loqlaj), que se traduce en la interrelación entre las esferas espiritual, natural y social; y el fuerte sentimiento comunitario entre los miembros de las comunidades (junajil). Para la agricultura q’eqchi’, la relación con los tzuultaq’a (cerros y valles) o espíritus de las montañas es fundamental porque provee todo lo esencial. Otro de los derechos afectados es el derecho al agua. Dentro de la espiritualidad q’eqchi’, el agua juega un rol fundamental para la vida física y espiritual porque da vida. Como explica un anciano q’eqchi’: «El agua es como la sangre que corre tanto en las mujeres como en los hombres. Sin agua, los cerros y valles sagrados no pueden vivir y tampoco los seres humanos ni los animales». De manera más general, según la visión de la población indígena, en la futura consulta no solamente se deberían considerar las afectaciones a los seres humanos, sino de igual forma las afectaciones a la naturaleza (los bosques, el río Chixoy y sus afluentes, las fuentes de agua, los animales silvestres) y también el bienestar espiritual de los cerros, los valles, el agua, el maíz y los lugares sagrados.
Conclusiones
Mayejak comunitaria (ceremonia q'eqchi'). Fotografía de Lieselotte Viaene (2008). Todos los derechos reservados.
La transformación profunda del Estado y de la sociedad guatemalteca es una tarea pendiente en la cual la desprotección histórica de los derechos de la población maya ha impedido llegar a un entendimiento mutuo y lograr consensos sobre la toma de decisiones en torno a la política nacional de desarrollo y a la transformación de la matriz energética. Si el Estado guatemalteco decide seguir impulsando el proyecto hidroeléctrico Xalalá, se deberían reconocer y enfrentar los desafíos abordados en este artículo para asegurar un genuino proceso de consulta con las comunidades potencialmente afectadas en pleno cumplimiento de los estándares internacionales de derechos humanos, así como con una amplia visión intercultural para obtener el consentimiento de la población q’eqchi’.
* Lieselotte Viaene es una antropóloga belga con PhD en Derecho (2011) especializada en justicia transicional, derechos humanos multiculturales, derechos de los pueblos indígenas y pluralismo jurídico, con amplia experiencia en Guatemala, Ecuador y Perú.
** Este ensayo fue publicado originalmente en Iberoamericana (América Latina-España-Portugal), vol. 15 (2015), núm. 59, con el título La transformación de la matriz energética versus los derechos humanos de los pueblos indígenas mayas.
*** Los resultados de esta investigación fueron publicados en el informe La hidroeléctrica Xalalá en territorio indígena maya q’eqchi’ de Guatemala. ¿Qué pasará con nuestra tierra y agua sagradas? Un análisis antropológico-jurídico de los derechos humanos amenazados (2015). Se puede acceder aquí al informe, que también incluye recomendaciones al Estado, a inversionistas y a la cooperación internacional. En marzo de 2015 se realizó una gira de presentación de este informe en Guatemala. Más información aquí.
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