«Ley de amnistía» ¿Fortalecimiento para La Paz? Análisis de una iniciativa recurrente

1.    La amnistía en la iniciativa de ley

La reflexión sobre este proyecto de ley se enmarca de nuevo en una supuesta tensión entre justicia (como exigencia de las víctimas de las violaciones a los derechos humanos) y paz (entendida frecuentemente como amnistía por los perpetradores de violaciones a los derechos humanos)[1]. En Guatemala, esta tensión se ha situado en el corazón de los debates de la lucha contra la impunidad en el período posterior a la firma de la paz, principalmente durante los procesos de justicia transicional. Por lo tanto, no es la primera iniciativa que promueve una amnistía total, tras las disposiciones de la Ley de Reconciliación Nacional (decreto 145-96).[2].

El proyecto de ley, particularmente en su larga «exposición de motivos», se inscribe en los discursos predominantes de promoción de la amnistía total: hace caso omiso de los informes de la Comisión para el Esclarecimiento Histórico (CEH) y del Proyecto Interdiocesano de Recuperación de la Memoria Histórica (REMHI), identifica como «causa de la guerra» a la conformación de agrupaciones armadas ilegales, omite la fundamental responsabilidad de las fuerzas armadas en la protección de las personas y expone como equivalentes las violaciones a derechos humanos cometidas por el Ejército y la guerrilla. Incluso propone que los abusos por parte del Ejército fueron parte de su «responsabilidad de defender la institucionalidad y con el objeto de reinsertar a la legalidad a los transgresores de la ley».

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Concretamente, en el cuerpo de la ley, el artículo 1 propone «la extinción de la responsabilidad penal y la extinción de la pena, por amnistía absoluta e incluyente a favor de todas las personas que hayan incurrido por acción u omisión, en el ejercicio de sus cargos como miembros del Ejército de Guatemala y demás fuerzas de seguridad del Estado, y a los integrantes de grupos subversivos, en la supuesta comisión de delitos políticos y comunes conexos, sin exclusión alguna de tipos penales, durante el periodo que duró el enfrentamiento armado interno…».

 De esa manera, el texto de la ley busca impedir la persecución penal, así como anular las sentencias y resoluciones procesales sobre personas imputadas por delitos que implican violaciones graves a los derechos humanos, sin exclusión alguna, lo cual contradice la ley actual, que prevé limitaciones claras, como veremos más adelante. 

2. Las contradicciones con las obligaciones del Estado

El corto texto de la ley, de 11 artículos, presenta contradicciones con obligaciones y responsabilidades del Estado contenidas, tanto en legislación vigente, como en decisiones de la Corte de Constitucionalidad y en instrumentos, estándares y jurisprudencia internacional de derechos humanos.

En primer lugar, el proyecto de ley, al establecer «sin exclusión alguna de tipos penales», amplía la extinción de la responsabilidad penal (amnistía) vigente en la Ley de Reconciliación Nacional, que está prevista para autores y cómplices en casos de delitos comunes y delitos comunes conexos con políticos: en su artículo 8 excluye taxativamente los delitos de genocidio, tortura y desaparición forzada, así como aquellos delitos que sean imprescriptibles o que no admitan la extinción de responsabilidad penal, de conformidad con el derecho interno o los tratados internacionales ratificados por Guatemala. La aprobación de este proyecto de ley tendría el efecto de derogar el contenido del citado artículo 8, con las mencionadas excepciones.

La Ley de Reconciliación Nacional, que fue aprobada en medio del complejo debate en los años noventa, sobre responsabilidad penal en graves violaciones a los derechos humanos durante la guerra, se emitió en concordancia con las normas de ius cogens, que derivan de la costumbre internacional (la práctica general de los Estados respetada como derecho) y del consenso respecto de la no repetición de actos que han atentado y destruido, y que han constituido una grave ofensa para la humanidad en su conjunto.[3]. 

En segundo lugar, el Estado de Guatemala tiene la obligación internacional de juzgar y sancionar a los autores de graves violaciones a los derechos humanos, lo que implica tipificar en el derecho penal los crímenes bajo el derecho internacional. En muchos países, entre los que cuenta Guatemala, la obligación de tipificación de estos delitos se cumplió tardíamente. Así, mientras en el derecho internacional estos crímenes se encuentran incorporados desde la primera mitad del Siglo XX, las normas nacionales que los incorporan son, en algunos casos, posteriores al momento en que ocurrieron las graves violaciones a los derechos humanos. De esta cuenta, el proyecto de ley 6099 plantea una vieja cuestión que se ha analizado también en otros países: la idea de que invocar normas y convenios posteriores al enfrentamiento armado viola la irretroactividad regulada en la Constitución Política de la República de Guatemala, así como el principio de Derecho Penal nullum crimen, nulla poena, sine lege (no hay delito ni pena sin ley anterior). 

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El derecho internacional y el derecho comparado han resuelto ese asunto. Los instrumentos internacionales de derechos humanos tienen cláusulas sobre el principio de irretroactividad del derecho penal y establecen el concepto de derecho penal aplicable, incorporando tanto al derecho internacional como al nacional. En otras palabras, no se puede invocar impunidad para una violación a un crimen incorporado al derecho internacional, por el hecho de que el Estado no lo había tipificado a nivel nacional. Por otro lado, la jurisprudencia de los órganos de control y de las cortes de derechos humanos ha abordado la cuestión de la aplicación retroactiva de la ley penal nacional por crímenes bajo el derecho internacional, poniendo por encima la tutela de los derechos humanos y el acceso a la justicia de las víctimas [4]. Como lo señaló Oscar López Goldaracena para el caso uruguayo: «El expreso reconocimiento por la jurisprudencia sobre la vigencia del principio de jus cogens y del derecho consuetudinario, al momento en que ocurrieron las violaciones a los derechos humanos en nuestros países, allana la discusión sobre los problemas que pudieran suscitarse en relación a la retroactividad de la norma penal y el principio de legalidad. No se trata de aplicar las normas sobre crímenes de lesa humanidad ni los nuevos tratados internacionales ‘hacia el pasado’, sino de entender que las convenciones internacionales no han hecho más que ratificar o reconocer normas de jus cogens que ya eran obligatorias para el Uruguay por encontrarse vigentes al momento en que sucedieron los hechos».5]

En tercer lugar, la propuesta de ley en mención contradice también algunos fallos de la Corte de Constitucionalidad (CC) que han presentado una serie de valiosos argumentos que concuerdan con el espíritu de la Ley de Reconciliación Nacional y con los debates internacionales sobre el asunto: a) que los delitos de tortura, desaparición forzada y genocidio no son amnistiables; b) que esta discusión (sobre amnistía) contradice los Acuerdos de Paz, la Constitución y los intereses del Estado de procurar el bien común, c) que Guatemala vive en un Estado Constitucional de Derecho, lo que significa que la Constitución da prioridad a los derechos fundamentales, y d) que la facultad legislativa que la Constitución reconoce al Congreso tiene límites y, en concreto, para decretar amnistía, recuerda que esta es posible sobre delitos políticos y comunes conexos cuando lo exija la conveniencia pública (art. 178, g) [6]. A este último respecto es importante acotar que varios tratados aprobados y ratificados por Guatemala, mencionados a continuación, establecen claramente que el genocidio y los crímenes de guerra y lesa humanidad no pueden considerarse delitos políticos ni delitos comunes conexos.

En cuarto lugar, la propuesta contradice instrumentos internacionales de derechos humanos, adoptados y ratificados por Guatemala desde la primera mitad del Siglo XX, que promueven el acceso a la justicia e impiden la amnistía en casos de genocidio, crímenes de guerra y lesa humanidad. [7] Asimismo, contradice el más reciente debate a propósito de la creación de la Corte Penal Internacional, cuyo Estatuto de Roma ratificado por Guatemala mantiene el mismo criterio de las normas ius cogens.
Finalmente, la propuesta contradice varias decisiones y recomendaciones del Sistema Interamericano de Derechos Humanos que han buscado impedir la amnistía para los casos de genocidio, crímenes de guerra y de lesa humanidad sobre la base de, entre otros, los siguientes argumentos: 1) en consideración de la gravedad de los hechos, no se puede aplicar leyes de amnistía, ni disposiciones de prescripción, ni esgrimir medidas excluyentes de responsabilidad, que en realidad sean pretexto para impedir la investigación ni la sanción de los responsables; 2) las medidas de amnistía son prohibidas por contravenir derechos inderogables reconocidos por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos[8]; 3) una medida de amnistía implicaría una obstrucción al derecho al acceso a la justicia de las víctimas, así como el retroceso de los avances en los diversos casos ya conocidos. 

Una de las más recientes resoluciones tuvo lugar el 12 de marzo de 2019, sobre medidas provisionales y supervisión de cumplimiento de sentencia en el caso de los miembros de la aldea Chichupac y comunidades vecinas del municipio de Rabinal, el caso Molina Theissen y otros 12 casos contra Guatemala. En esta ocasión, la Corte Interamericana de Derechos Humanos cita todos los pronunciamientos de los órganos internacionales de protección de derechos humanos de ONU que se oponen a la aprobación de la amnistía y, fundamentándose en el derecho de acceso a la justicia de las víctimas de la guerra, requirió al Estado de Guatemala interrumpir el trámite legislativo que entonces pretendía reformar la Ley de Reconciliación Nacional (LRN) y archivar la iniciativa de ley 5377.

3. Otros elementos a considerar

Llegados a este punto es clave recordar que, desde la firma de la paz hasta el año 2022, los tribunales nacionales han dictado 26 sentencias en 21 casos de violaciones a derechos humanos incluyendo genocidio, masacres, desapariciones forzadas, ejecuciones extrajudiciales, violencia sexual y otros crímenes de lesa humanidad. Han sido condenados casi 70 militares, soldados, policías y miembros de las PAC; entre ellos altos mandos militares[9].

Es importante considerar el estrecho vínculo entre los discursos promotores de la amnistía y la reconfiguración de fuerzas que, no solo posibilitó la salida de la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (Cicig), sino la actual situación de cooptación del Estado. En ese contexto, el poder judicial se ha convertido en un campo de lucha particular por la democracia y la paz: para producir y garantizar impunidad, ha sido imprescindible infiltrar y neutralizar las cortes e instancias de investigación criminal; evitar el sometimiento de los poderes fácticos al derecho e incluso propiciar el sometimiento del derecho.

Esta situación plantea la dificultad de nombrar características que indiquen un tránsito significativo hacia la democracia y la paz. Si además consideramos que la cooptación refuerza la continuidad de múltiples factores que dieron origen a la guerra, cabe cuestionar el discurso de la democracia y el Estado de Derecho en una Guatemala que tutela abiertamente intereses económicos legales e ilegales por encima del bien común. Esta realidad, más bien, da pie a unas condiciones de conflicto persistente. A mantener la guerra en tiempos de paz.