Reforma electoral: una decisión de políticos para los políticos
Reforma electoral: una decisión de políticos para los políticos
Hacer cambios a la Ley Electoral para el próximo proceso recae en las manos de políticos, quienes los diseñan con el cuidado de no afectarse a sí mismos y no tanto para responder a los ciudadanos que los eligen. Con los antecedentes de 2015, 2019 y 2023 se revisan y proponen reformas sobre las que los magistrados de la Corte de Constitucionalidad y los diputados del Congreso tendrán la última palabra.
Para que se concreten los cambios a la Ley Electoral y de Partidos Políticos (LEPP) que organizaciones sociales proponen de manera urgente hay dos caminos: uno empieza en el Tribunal Supremo Electoral (TSE) que puede recoger los planteamientos y convertirlos en una iniciativa de ley que el Congreso debe conocer antes del 15 de mayo de 2024, si el tribunal electoral decide presentarla.
Si ese primer paso fracasa, la Comisión de Asuntos Electorales del Legislativo aún puede incluir las sugerencias de las organizaciones para que las discuta el pleno de diputados. Sin embargo, ninguno de estos órganos está obligado a tomar en cuenta las propuestas ciudadanas.
Ejemplos de cómo históricamente el Congreso ha legislado a su favor se pueden mencionar: la falta de un nuevo mecanismo para elegir diputados, la ausencia de una fiscalización efectiva del financiamiento de los partidos políticos y comités cívicos, o el hecho que la validez jurídica del voto nulo no obligue a los partidos políticos a postular nuevos candidatos —si esta expresión alcanza más de la mitad de los votos válidamente emitidos durante los comicios—.
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El proceso de reforma ya empezó y el primero de los caminos es la Comisión de Actualización y Modernización Electoral (Came), creada a partir de las últimas reformas electorales aprobadas en 2016. El 22 de marzo finalizaron los debates en los que 177 organizaciones sociales presentaron 1,256 propuestas para reformar la Ley Electoral.
La Came la instala el TSE, por orden legal, después de cada proceso de elecciones generales para discutir posibles cambios tras una evaluación de los comicios recién concluidos. En la comisión, organizaciones sociales, académicas y políticas pueden proponer reformas electorales, pero el tribunal no está obligado a adoptarlas.
Este año, la Comisión de Actualización dividió sus discusiones en seis ejes:
- Sistema electoral.
- Sistema de Organizaciones Políticas.
- Régimen de Financiamiento.
- Medios de Comunicación.
- Justicia Electoral.
- Proceso Electoral
Los magistrados del TSE, junto con la secretaría técnica de la Came, diseñaron la iniciativa de ley que presentaron este 17 de abril al Congreso. Sin embargo, este proceso no fue transparente porque ninguna de las propuestas hechas durante las mesas de discusión se publicó en el sitio electrónico habilitado por el órgano electoral.
PDF: Descarga aquí la iniciativa de ley presentada por el TSE
Entre los planteamientos de la iniciativa que surgió de la Came se encuentran algunos que favorecen a los partidos políticos. Por ejemplo se incluye un ajuste al artículo 203 bis que da validez jurídica al voto nulo; sin embargo, en esencia no se plantea ningún cambio porque los partidos políticos no tendrían obligación de postular nuevos candidatos si el voto nulo supera más de la mitad de los votos «válidamente emitidos». El TSE también propone reducir las multas económicas por infracciones que cometen las organizaciones políticas.
Sobre la forma de elección de diputados, se plantea el voto directo para un candidato con listas cerradas desbloqueadas. Pero no se especifica si en estas papeletas se incluirán las fotos de todos los candidatos o solo los nombres.
La base de las reformas debilita la fiscalización a los partidos
Mientras la propuesta del tribunal electoral se define, en la Comisión de Asuntos Electorales —la segunda instancia donde las propuestas ciudadanas pueden ser escuchadas— está en puerta la iniciativa de ley 6332, impulsada por el diputado de Unidad Nacional de la Esperanza (UNE), Inés Castillo.
El documento propone reducir la capacidad del TSE para fiscalizar a partidos políticos, quitar casi todos los requisitos para los candidatos a cargos de elección popular y asignar nuevas responsabilidades a los ciudadanos que integran las mesas electorales, quienes podrían ser criminalizados producto de su trabajo pues se crearía el delito de Fraude Informático Electoral.
La iniciativa también incluye la reforma de un artículo para destituir a los magistrados electorales a manos del Congreso, en cualquier momento, pese a que la Ley Electoral establece que el tribunal es independiente y no supeditado a ningún organismo estatal.
La capacidad del TSE para fiscalizar a las organizaciones políticas mermaría primero con la reforma del artículo 19 bis de la Ley Electoral porque los secretarios generales de partidos políticos, así como los secretarios municipales y departamentales, además de los comités cívicos ya no serían sujetos de fiscalización de la Contraloría General de Cuentas (CGC), instancia que solo podría auditar el financiamiento público que reciben las organizaciones, ya no el privado como establece la actual LEPP.
También ocurre algo parecido al modificar el artículo 21, pues el documento propone quitarle la obligatoriedad al TSE de estimar las contribuciones en especie que no consten en los libros contables y traslada esa responsabilidad a los propios partidos políticos, acusados en reiterados casos de corrupción de no reportar todo el financiamiento que reciben, principalmente el que obtienen en especie.
En cuanto al cambio que se plantea al apartado 21 ter de la LEPP, permitiría que personas cuyos bienes hayan sufrido procesos de extinción de dominio, y las personas vinculadas a ellos, puedan financiar a partidos políticos, lo cual es prohibido actualmente. En este caso, solo será ilegal el financiamiento que provenga de personas cuyos bienes hayan sido extinguidos en sentencia firme.
En la segunda parte de este artículo, los diputados que plantearon la iniciativa 6332, buscan duplicar el techo de campaña electoral, al aumentarlo de 50 centavos de dólar, a un dólar, por cada ciudadano empadronado. Si esta medida hubiera estado aprobada para las elecciones del año pasado, el límite de gastos para campaña habría sido de 69.8 millones de quetzales, no de 34.9 millones.
Esta propuesta agrega la prohibición a los partidos políticos de recibir aportes de personas individuales o jurídicas vinculadas al narcotráfico, trata de personas y crimen organizado. Sin embargo, la misma iniciativa elimina el artículo 21 quáter que define legalmente qué significan «persona relacionada», «persona vinculada», «unidad de financiamiento» y «unidad de vinculación», conceptos básicos para explicar el funcionamiento de las redes que financian a las organizaciones políticas.
Un ejemplo claro de estas redes y de la importancia de definir esos conceptos es la que reveló una investigación de Plaza Pública en 2015, que describe cómo el partido Líder, del entonces candidato presidencial Manuel Baldizón, burló la prohibición de que una persona aporte más del 10 % del techo de campaña a una organización política, al usar un entramado de cinco sociedades anónimas vinculadas entre sí para aportar más de la mitad del financiamiento oficial del partido.
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Además, en las reformas propuestas a los artículos 88 y 90 de la Ley Electoral hay más reducciones a las facultades del TSE.
En la primera se suprime el párrafo que establece que los financistas que hagan contribuciones en especie contraviniendo la ley, quedan sujetos a disposiciones del Código Penal. Mientras que en la segunda se reducen los montos de las multas económicas que puede imponer el tribunal electoral a los partidos, la sanción máxima la rebajan de 1.9 millones de quetzales a 72,680 quetzales.
Pero uno de los puntos que pueden ser más controvertidos es la reforma al artículo 123 de la Ley Electoral, con lo cual el Congreso podría remover en cualquier momento a los magistrados del TSE, esta medida se propone a pesar de que la LEPP estipula que el órgano electoral es «independiente y, de consiguiente, no supeditado a organismo alguno del Estado».
La iniciativa también plantea reducir el periodo de los magistrados electorales, de seis a cinco años.
Así mismo, hay dos propuestas de reformas de artículos y la creación de uno más que asignan más responsabilidades a las Juntas Receptoras de Votos (JRV) y que, tras las votaciones, puede criminalizar a los ciudadanos que las integren.
En el posible cambio al artículo 180 se indica que ahora los miembros de las JRV no solo serán responsables del escrutinio de los votos, también de la publicación del cómputo de los sufragios a través de herramientas tecnológicas, esto último ha estado a cargo de empresas contratadas por el TSE solo para ese fin. El conteo de los votos, además, se realizaría exclusivamente por medios informáticos.
Con la reforma al apartado 186 se establece que las actas donde se consignen los resultados electorales no podrán tacharse ni «alterarse», esta última prohibición se complementa con la creación de un nuevo delito en el Código Penal, el Fraude Informático Electoral, el cual lo cometería quien altere, introduzca, borre, suprima o manipule datos y registros electorales. El nuevo delito tendría una pena de prisión de seis a 10 años de cárcel (lo cual evita que la pena se pueda sustituir por prisión domiciliaria) y multa de 100,000 quetzales.
También se incluye una reforma al artículo 214 que establece los requisitos de inscripción de los candidatos a cargos públicos.
La iniciativa elimina el finiquito que extiende la Contraloría General de Cuentas (CGC) como condición para postularse, el cual se pide a los aspirantes que hayan manejado fondos públicos. En lugar de la constancia de la CGC, el documento establece que quienes hayan sido condenados en sentencia firme, en juicio de cuentas o por delitos de peculado, malversación y crimen organizado no pueden ser candidatos.
Además, esta reforma elimina todos los requisitos comprendidos en el Reglamento de la Ley Electoral, como carencia de antecedentes penales, policiales y una declaración jurada como respaldo de que la persona que opte a un cargo público no es contratista del Estado. Lo anterior ocurre porque se adiciona un último párrafo al artículo 214, el cual se lee: «Se considerarán idóneas las candidaturas que cumplan con los requisitos establecidos en el presente artículo y no podrá requerirse el cumplimiento de otros requisitos inherentes al cargo al cual se postula».
Esta iniciativa la firmaron diputados que conformaron la Comisión de Asuntos Electorales en la pasada legislatura, entre ellos cinco de la UNE. La presentaron el 12 de enero pasado, dos días antes de la toma de posesión de las nuevas autoridades. Además de Inés Castillo y su hijo Napoleón Castillo (quien no se reeligió) los otros diputados uneístas que aprobaron el proyecto fueron Raúl Solórzano, hoy segundo secretario del Congreso, Marleni Matías y Karla Cardona.
También incluyeron su firma Vivian Preciado Navarijo, electa por el partido Nosotros y Gustavo Cruz, de la agrupación Bien.
Inés Castillo respondió a Plaza Pública que la propuesta de que el Legislativo pueda destituir a los magistrados del TSE, debe responder a una causa justificada. Pero el diputado no se expresó cuando se le preguntó si esta disposición reñía con la independencia que debe tener el tribunal electoral.
«Es que no le puse “por causa justificada”, fue un mal teclazo [...] Es que ellos son garantes del proceso democrático de elección y el funcionamiento de organizaciones políticas. Ellos son el órgano rector, pero quien los delega es el Congreso. No tendría nada de malo que el Congreso se reservara eso para evitar tanto trámite de antejuicio. Pero si el honorable Congreso dice que no, no hay problema, ahí la dejamos…», indicó.
Castillo confirmó que el nuevo delito que propone la iniciativa, llamado Fraude Informático Electoral, lo cometería «el que certifique los datos incorrectos». No obstante, los errores humanos como malas sumatorias o tachones en las actas electorales son comunes en cada proceso electoral, pues las JRV las conforman ciudadanos y no funcionarios del TSE.
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Sobre la eliminación del finiquito de la CGC y de otros requisitos actuales para ser candidato a un cargo de elección popular, el legislador de la UNE indicó: «A una persona solo se le pueden vedar sus derechos cuando exista una sentencia firme. Pero porque está denunciado, eso sí viola los derechos humanos y políticos. El finiquito es darle un poder a un auditor para que decida si sos, o no, candidato. Desde ahí ya no respeta la voluntad popular».
Según Castillo, con esta reforma no se le podría exigir ningún otro requisito a los candidatos, incluso, indicó que a los aspirantes a cargos públicos no les aplicaría el artículo 113 de la Constitución que obliga a todos los servidores públicos cumplir con méritos de capacidad idoneidad y honradez.
«El 113 se refiere a funcionarios y empleados públicos, no a puestos de elección popular», justificó Castillo. Sin embargo, diversas sentencias y opiniones de la Corte de Constitucionalidad dicen lo contrario. Por ejemplo, la sentencia con el expediente 1158-2016 señala que los ciudadanos tienen derecho a acceder a posiciones de autoridad en las que tomarán decisiones trascendentales «no obstante, ese acceso no debe ser concebido de forma ilimitada, debiéndose, para ese efecto, cumplir con los requisitos exigidos en la Constitución Política de la República, en su artículo 113».
El diputado Román Castellanos, de Semilla, dijo a Plaza Pública que no firmó la iniciativa porque consideró que hay algunas reformas en las que no está de acuerdo, como las enumeradas anteriormente.
Al haber presentado la iniciativa antes de iniciarse la presente legislatura y al lograr que el pleno la conociera el 8 de febrero, Inés Castillo se aseguró que esta propuesta cobrara protagonismo. Pese a su contenido, los diputados de la nueva Comisión de Asuntos Electorales decidieron, en la sesión del 13 de marzo, que la iniciativa 6332 será la base para realizar las reformas electorales en curso. Inés Castillo indicó que las propuestas de la Came solo servirán como «insumos» para la discusión de la reforma electoral tras las elecciones de 2023.
Blanca Alfaro y su defensa a los empresarios más poderosos
El 11 de marzo, en la primera reunión de la Came, la presidenta del TSE, Blanca Alfaro, se refirió a uno de los temas más importantes en la Ley Electoral, pero al mismo tiempo desinformó sobre las últimas reformas y el caso de los empresarios de los grupos económicos más poderosos del país que financiaron de manera anónima, en 2015, al partido Frente de Convergencia Nacional (FCN-Nación) del expresidente Jimmy Morales.
La magistrada vinculó la «dureza» de las normas creadas a partir de 2016, cuando el Congreso aprobó nuevas reglas en busca de reducir el financiamiento ilícito a los partidos políticos; con el caso de los empresarios, a quienes la Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala (Cicig) señaló, en abril de 2018, de ocultar aportes de al menos 8 millones de quetzales a favor del FCN-Nación.
La funcionaria también admitió que hay financiamiento que los partidos políticos no reportan. Según el Código Penal, ese es un delito y se llama Financiamiento Electoral No Registrado.
«Esta restricción o dureza en esa norma nos ha llevado a que de todas maneras haya financiamiento, pero no se reporta… Necesitamos platicar del tema de cómo transparentar esos fondos, pero dejar a las personas en libertad, sin pedirles tantos requisitos porque recordarán ese doloroso caso de los empresarios del país que tuvieron que pasar por ese difícil momento de enfrentar un proceso penal por una bondad y por aportar a una organización política que, quién no sabe que los partidos políticos, o quiénes no sabemos que, necesitan dinero también para poder hacer sus campañas y legitimarlas», indicó Alfaro.
La declaración de la presidenta del tribunal electoral desinforma por dos razones: porque cuando ocurrieron los hechos por los que se derivó la investigación al financiamiento del FCN-Nación (en 2015), las reformas no estaban vigentes y porque la acusación principal se realizó en ese entonces con base en el artículo 407 N del Código Penal, que tipificaba el delito de Financiamiento Electoral Ilícito.
Lo que tampoco contó la magistrada fue que, en 2018, el Congreso reformó el artículo 407 N y creó un nuevo delito, el 407 O, llamado Financiamiento Electoral No Registrado, lo cual supuso una amnistía no solo para los empresarios que ocultaron sus aportes al partido de Jimmy Morales, sino que para todos los políticos acusados de financiamiento electoral anómalo.
La reforma orilló al Ministerio Público (MP) a acusar de Financiamiento Electoral No Registrado a los empresarios y otros implicados en el caso, pero la CC ordenó su cierre porque una ley no tiene efectos retroactivos. Los empresarios no podían ser juzgados por un delito que no existía en 2015, cuando ocurrieron los hechos.
Esta no es la primera vez que Alfaro emite información incompleta al asegurar que las reformas electorales de hace ocho años produjeron que empresarios fueran sindicados por haber financiado de forma anómala a partidos políticos en las elecciones generales de 2015.
El 7 de septiembre de 2023, durante una reunión con secretarios de partidos políticos, Alfaro dijo: «Hoy vemos que esas reformas a la Ley Electoral y de Partidos Políticos tan aceleradas, sin el debido cuidado en 2016, llevó a la cárcel a muchos miembros de Cacif por haber financiado en 2015. Se usó una ley que todavía no estaba y se irrespetó el debido proceso».
Lo cierto es que los diputados reformaron delitos del Código Penal para beneficiarse a sí mismo y a sus financistas. Esta parte la omitió Alfaro.
En esa fecha también aseguró que hubo mucho dinero en la campaña de 2023 que no se reportó al tribunal electoral: «También se vale decirlo, hoy ustedes ven los informes de la señora Palencia (Diana Palencia, entonces encargada de la Unidad de Fiscalización y destituida tras la llegada de Alfaro a la presidencia del TSE) en cuanto al tema de esas Cuentas Claras, nadie quiere decir cuánto gastó, pero los guatemaltecos sabemos que hubo mucho dinero en las campañas políticas. Pero en vez de fortalecer esa transparencia, en uno de los pequeños casos, eso nos lastimó».
Durante la conferencia de prensa tras la presentación de la iniciativa que surgió de la Came, Plaza Pública cuestionó a Alfaro por estas declaraciones.
—¿Usted sigue sosteniendo que esas reformas a la Ley Electoral provocaron la persecución penal contra los empresarios?—, se le preguntó a la funcionaria.
— Lo que dije, dicho está…—, dijo mientras esbozaba una sonrisa.
—¿No es engañoso decir que fueron por las reformas, cuando los hechos ocurrieron en 2015?—, se le volvió a preguntar.
—Usted tiene derecho a pensar cómo quiera, usted tiene mis notas—, apuntó.
—No. Son hechos, presidenta. Usted dice que fueron las reformas de 2016 (las que provocaron los casos contra empresarios). Pero son hechos de 2015 (los que generaron la investigación)—, se le insistió.
—Si tiene alguna otra pregunta…—, dijo Alfaro mientras buscaba con la mirada a su equipo de prensa.
—¿Por qué no me responde? ¿Me podría responder?—, de nuevo insistió el periodista.
—Cuando algo ha quedado escrito y ha quedado a través de un medio de comunicación… en estos momentos yo les suplico a ustedes que, con la seriedad periodística y con ese amor al país, que nos centremos en lo que viene mañana. El pasado para mí está enterrado y hoy debemos de buscar un país donde todos coincidamos y no donde vayamos a disentir, así que vayamos para adelante—, respondió la presidenta del TSE.
(El director de comunicación interrumpió e intentó dar la palabra a otra periodista y el equipo de comunicación del TSE quitó el micrófono al periodista de Plaza Pública mientras este preguntaba a Alfaro).
—Es que es un tema grave, usted aseguró también que había financiamiento que no se reportaba, entonces, ¿qué ha hecho este tribunal electoral para evitar que se siga ocultando ese financiamiento?
Alfaro no respondió más y en su lugar tomaron la palabra los magistrados suplentes Marco Antonio Cornejo y Noé Ventura Loyo.
¿Cómo evitar un nuevo intento de golpe de Estado?
En una de las seis mesas de diálogo de la Came se discutieron propuestas sobre la Justicia Electoral, en la que se plantearon principalmente propuestas para definir las sanciones por campaña anticipada, plazos para sanciones, así como que la suspensión y cancelación de los partidos políticos sea una facultad exclusiva del TSE, un aspecto que marcó los comicios 2023 cuando un juzgado penal ordenó la suspensión del Movimiento Semilla, ganador de la contienda presidencial, basado en la Ley Contra la Delincuencia Organizada y no en la LEPP.
En este eje también se discutió la creación de un Tribunal de Justicia Electoral, que estaría encargado de tramitar todos las acciones legales relativas a los comicios.
El 12 de febrero, durante el lanzamiento oficial de la Came, el presidente Bernardo Arévalo aseguró que la elección del año pasado fue «la más problemática de nuestra historia democrática» y que él identificó tres problemas durante el proceso electoral a los que hay que darles solución: «La exclusión cuestionada de candidatos a cargos de elección popular, la judicialización innecesaria y malintencionada de los asuntos electorales y partidarios, y el cuestionamiento sin fundamento de los resultados electorales».
El cuestionamiento a los resultados de los comicios de 2023 llevó al Ministerio Público de Consuelo Porras a asegurar que las elecciones «deberían anularse», lo cual Arévalo, el partido Semilla, organizaciones sociales y la comunidad internacional calificaron como un intento de golpe de Estado.
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El dilema sobre la forma de elegir diputados
La discusión para reformar el mecanismo para elegir diputados del Congreso no es nueva, pero siempre ha fracasado.
Han existido propuestas para que los votos hacia los diputados sean directos, también llamados «preferentes». En otras palabras, que se pueda votar por un candidato de la preferencia del votante y no por una lista cerrada y bloqueada, definida por cada partido político como siempre se ha votado en Guatemala.
Por ejemplo, en 2018 el Congreso intentó reformar el artículo 203 de la Ley Electoral para crear el «Método de representación proporcional de minorías con opción a voto preferente».
Esto quería decir que los electores tuvieran dos opciones: votar directamente por un candidato o solo por el partido de su preferencia, es decir voto directo o voto por lista previamente definida por los partidos. A esta modalidad se le conoce como «listas cerradas desbloqueadas».
Para asignar el número de escaños ganados por cada partido político se propuso el mismo método que se utiliza actualmente, la fórmula D'Hondt. Sin embargo, el problema de esta reforma radicó en un segundo mecanismo que se propuso para la definición de los candidatos electos.
Por ser una ley inmediatamente inferior a la Constitución Política (de rango constitucional), las reformas a la Ley Electoral deben tener el visto bueno de la Corte de Constitucionalidad antes de que el Legislativo las apruebe en definitiva.
Sobre este nuevo método para definir a los diputados electos, la CC emitió dictamen desfavorable, en el expediente 642-2018, porque consideró que la segunda fórmula era muy compleja y que podía dar lugar a interpretaciones equívocas, también expuso que el nuevo modelo provocaba «desigualdad» entre el voto directo y el voto por lista al darles un valor distinto al momento de definir a las personas electas.
Otro tema que la CC dictaminó de manera desfavorable fue la creación de subdistritos electorales. La anterior reforma planteó que los distritos actuales donde se eligen más de cinco diputados, se dividieran en subdistritos para que en estos también se pudieran elegir congresistas y que se pudiera implementar el voto directo de manera más efectiva.
La Corte señaló que esto no era procedente porque al elegir diputados, los subdistritos se convierten también en distritos electorales y que estos últimos ya están definidos en el artículo 157 de la Constitución. En Guatemala existen 24 distritos si se toma en cuenta a la Lista Nacional de diputados.
Para el politólogo Luis Mack, la idea de crear subdistritos puede ser peligrosa porque al concentrar la votación por personas, aumentaría el financiamiento electoral hacia estos individualmente como ocurre con los alcaldes: «Con este sistema tan caudillista que tenemos, lo que tendríamos son… imagínese el Congreso lleno de “Tres Quiebres” o de “Netos Bran”, pequeños “caciques”. Sería terrible».
Según Mack, las reformas electorales deberían ir en dos líneas: una para atender los temas coyunturales como la protección al trabajo de las Juntas Receptoras de Votos y fortalecer al TSE para que un juez ordinario no pueda «poner en jaque» todo el proceso electoral como ocurrió en 2023.
La segunda línea serían los «temas tradicionales» que corresponden a debilidades del sistema electoral que no son nuevas, como encontrar la forma adecuada de elegir diputados, procurar una contienda justa entre candidatos, discutir sobre las calidades que deben tener los magistrados del TSE y más recientemente, ajustar las reformas de 2016, como definir la implementación del voto nulo y mejorar las herramientas para fiscalizar a los partidos políticos.
El politólogo se muestra pesimista frente al actual proceso de reforma, que guarda muchas similitudes con el último intento que se realizó antes de las elecciones de 2019. Al igual que este año, se presentaron más de un millar de propuestas, pero la confrontación política en el Congreso y la CC evitó que las reformas se concretaran.
A pesar de eso, Mack sostiene que en este proceso históricamente dominado por los políticos, la conciencia ciudadana aún tiene chance de influir: «La gente se acuerda de este tema cuando se acerca la época electoral, es ahorita cuando deberíamos empezar a generar conciencia ciudadana, las universidades, los centros de pensamiento, todo el mundo debería enfocarse en la conciencia ciudadana para las elecciones 2027 porque ¿quién nos va a gobernar proximamente?».
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