La ley de libre competencia y el ¿miedo a perder privilegios en los mercados?

La discusión de la ley de Competencia ha estado 22 años en el Congreso de la República. En la historia de la era democrática, la aprobación de una  ley para el desarrollo económico no ha tardado tanto en discutirse y llevarse al proceso de aprobación como la norma que regula los mercados y evita las prácticas anticompetitivas. 

Guatemala tiene compromisos en los acuerdos comerciales firmados con la Unión Europea y Estados Unidos, en los que se establece que contar con esa regulación permitiría un mercado con más opciones para los consumidores. En 2001 se presentó el primer proyecto de ley sin mayores resultados. Desde entonces se han hecho varios intentos sin lograr llegar a la discusión final y aprobación. 

La resistencia de algunos agentes económicos, entre ellos, grandes grupos empresariales, se debe al temor de perder privilegios y el desconocimiento sobre el derecho y la política de la competencia. Estos factores han obstaculizado el debate y apoyo social, se destaca en el estudio Panorama y retos de la política de competencia en Centroamérica, de 2017 de la Cepal,

Con el inicio del gobierno de Bernardo Arévalo y Karin Herrera, así como  el ingreso de la X Legislatura en el Congreso de la República, de nuevo se mencionó la necesidad de incluir la normativa en las agendas. 

A dos semanas de este nuevo inicio de consensos políticos, la primera alianza que Movimiento Semilla concretó para la primera Junta Directiva fue, según los diputados de la UNE, comenzar con la discusión de las leyes de competencia,  aguas y comercialización de medicamentos. Convirtiéndose en monedas de cambio en este contexto político.

Los diputados José Inés Castillo y Adim Maldonado, de la Unidad de la Esperanza (UNE) en diferentes entrevistas radiales declararon que para integrar la Junta Directiva multipartidaria esas fueron las leyes que entraron a la negociación. 

Una de las últimas propuestas para regular la libre competencia se mencionó el 17 de enero, antes de que se volviera a repetir la elección de la Junta Directiva para el Congreso. En la primera instancia de Jefes de Bloques liderada por primera y única vez por Samuel Pérez, anunció dos mesas de trabajo. Una para esta norma específica y una segunda para la reforma a Ley del Servicio Civil.

Y aunque Pérez ahora ya no es el presidente del Congreso de la República, la nueva alianza legislativa oficialista mantiene en agenda la propuesta, de acuerdo con Nery Ramos, el actual titular del poder Legislativo.

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Oídos sordos 

El Congreso en 22 años ha recibido no menos de seis proyectos de ley sin que se llegue a concretar uno. En el estudio de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) se describe el caso Guatemala como el único en la región que no cuenta con una legislación y menos una agencia de competencia. Costa Rica fue el primero en promulgar una ley en 1995  y el último fue Nicaragua en 2006. 

El país tiene compromisos nacionales e internacionales que establecen la promulgación de dicha ley. Uno de ellos es el Acuerdo de Asociación entre la Unión Europea y Centroamérica (ADA). Este estableció el 30 de noviembre de 2016 como plazo para aprobar una ley Compromiso que Guatemala no entregó.

Según Marcos Palma, presidente del Instituto de Derecho de la Competencia (IDC), en la región sólo Cuba carece de la ley, pues es una economía manejada por el Estado y Belice porque está sujeto a las reglas de Caricom. A esta fecha más de 183 países tienen una legislación de este tipo.

«Guatemala no cumplió, porque nunca hubo una medida de presión de la Unión Europea, si hubiera sido el compromiso en el DR-CAFTA con los gringos, ya tendríamos Ley de Competencia», señala.

Palma hace referencia a que la presión estadounidense podría empujar aún más la ley. La solicitud no solo es un compromiso con la Unión Europea. En las solicitudes de compromisos comerciales, Estados Unidos ha sumado a su lista la aprobación e impulso de esta ley.  
 
El presidente Bernardo Arévalo se presentó con ese discurso en la primera reunión con empresarios socios de la Cámara de Comercio Guatemalteco Americana (Amcham Guatemala) subrayando que la ley de competencia es una prioridad. 

Arévalo no dejó de enviar un mensaje a los empresarios con un ¡Let’s go to work!  haciendo una invitación a trabajar en unidad por el desarrollo económico. En ese espacio lo antecedió el jefe de negocios de la Embajada de Estados Unidos, Patrick Ventrell, quien también les dirigió un saludo con la pregunta ¿Listos para trabajar? Un mensaje de las dos alocuciones invitando a los empresarios a «tender puentes» y a apoyar al nuevo gobierno en esta agenda que incluye la normativa de reglas anticompetitivas. 

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El estudio de Cepal señalaba a los grandes grupos empresariales como los principales detractores de la ley.  La directora ejecutiva de Cámara del Agro (Camagro), Carla Caballeros, expresó que hay varias iniciativas de ley en el Congreso. «Así que habrá que revisar técnicamente el contenido de la iniciativa que se esté pensando impulsar».

El gremio azucarero, en el pasado, impulsó una legislación que tampoco tuvo mucha discusión. El gerente general de la  Asociación de Azucareros de Guatemala (Asazgua),  Luis Miguel Paiz, asegura que el sector está de acuerdo con que se impulse la ley: «siempre que sea una ley con principios económicos técnicos, basada en la eficiencia; y que respete los derechos constitucionales y dé certeza jurídica a los actores económicos». 

Una Ley de Competencia que no atienda estos elementos, conlleva el riesgo de afectar la competitividad del país y podría desalentar la atracción de inversión, refiere. «Es importante que en la discusión de una ley se cuente con la participación de los diversos actores relevantes en la materia, como la academia y sector privado, para que ésta sea un modelo que responda a las necesidades y realidades propias del país».

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Opiniones divididas

En el informe «La ruta hacia la aprobación de una Ley de Competencia en Guatemala», de Asociación de Investigación y Estudios Sociales (Asíes) se destaca que la aprobación de esta ley ha sido un camino largo porque ha dejado el bien común para mantener la protección de sectores o actividades específicas, según la consultora Claudia García Mancilla.

El estudio elaborado en 2017 revela que el 78.9% de los empresarios de Guatemala consideró que la ley de competencia era necesaria para el país, contra 21.1% que no la consideraba necesaria.  La percepción de los empresarios, según el documento, expone que el  58.6% considera que dentro de aquellos que compiten en el mismo mercado existen empresas con la capacidad de fijar precios muy por debajo del mercado, a un punto que ya no les conviene vender.

Por ello, esta legislación busca respaldar un mercado justo para proteger a los consumidores, y prevenir prácticas anticompetitivas que distorsionen la competencia. Para los agentes económicos, permite que puedan acceder de forma libre al mercado, y competir por sus clientes. La competencia entre los agentes puede referirse a precios, a calidad, a bienes, a servicio o a una combinación de éstos y otros factores que puedan valorar los consumidores. Entre las prácticas anticompetitivas se encuentran acuerdos entre competidores, conductas colusorias y estructuras como oligopolios, monopolios, carteles y otros.

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Una ley de Competencia con principios constitucionales 

La Constitución Política de la República de Guatemala contempla en varios artículos la adaptación de una ley de competencia. 

• Artículo 43. Libertad de industria, comercio y trabajo. Se reconoce la libertad de industria, de comercio y de trabajo, salvo las limitaciones que por motivos sociales o de interés nacional impongan las leyes.
• Artículo 118. Principios del Régimen Económico y Social. El régimen económico y social de la República de Guatemala se funda en principios de justicia social.
• Es obligación del Estado orientar la economía nacional para lograr la utilización de los recursos naturales y el potencial humano, para incrementar la riqueza y tratar de lograr el pleno empleo y la equitativa distribución del ingreso nacional. Cuando fuere necesario, el Estado actuará complementando la iniciativa y la actividad privada, para el logro de los fines expresados.
• Artículo 119. Obligaciones del Estado. Son obligaciones fundamentales del Estado: h. Impedir el funcionamiento de prácticas excesivas que conduzcan a la concentración de bienes y medios de producción en detrimento de la colectividad;
• Artículo 130. Prohibición de monopolios. Se prohíben los monopolios y privilegios. El Estado limitará el funcionamiento de las empresas que absorban o tiendan a absorber, en perjuicio de la economía nacional, la producción en uno o más ramos industriales o de una misma actividad comercial o agropecuaria. Las leyes determinarán lo relativo a esta materia. El Estado protegerá la economía de mercado e impedirá las asociaciones que tiendan a restringir la libertad del mercado o a perjudicar a los  consumidores.
• Código de Comercio. Allí también se prohíben los monopolios en el Título II (de la Protección a la Libre Competencia, Artículo 361. Además, el Artículo 256 se refiere a las formas de fusión de sociedades. 

Propuestas que solo fueron papel 

En el portal del Organismo Legislativo, en 2001 se presentó la iniciativa 2403 que pretendía aprobar Ley para la Defensa de la Libre Competencia. Fue presentada por Angel Mario Salazar Mirón, Mariano Rayo, Jorge Rolando Barrientos Pellecer y Álvaro Hugo Rodas. En 2004 Rayo volvió a presentar otra (3003).  Según el presidente del IDC, esas dos iniciativas fueron muy parecidas. No tuvieron dictamen favorable de la Comisión de Economía y Comercio Exterior, y quedaron engavetadas.

En noviembre de 2011 se conoce en el Pleno la iniciativa 4426, presentada por el legislador Oliverio García Rodas. Se quedó con dictamen favorable. Palma afirma que era una ley hecha a la medida del sector azucarero. «Con muchas excepciones, sectores y conductas exceptuadas, una autoridad de competencia adscrita al Ministerio de Economía, capturada por el sector empresarial».  Añade que era un proyecto como para cumplir el compromiso, pero no para defender y promover la competencia. 

Cabe recordar una entrevista en la cual el abogado Palma criticó que los sectores económicos siempre han influido en el Ministerio de Economía, por ser la cartera del Ejecutivo a cargo de la actividad económica del país. En marzo de 2012, el diputado Hugo Fernando García Gudiel, presentó la Iniciativa Ley de defensa y promoción de la competencia (4454). Tampoco trascendió. Cuatro años después, en mayo  2016 se conoció la iniciativa 5074, presentada por Alvaro Adolfo Velásquez, Arístides Crespo, Carlos Barreda y José Inés Castillo quien ahora la vuelve a colocar en el ojo público.

Entre 2016 y 2017 se le realizaron 33 enmiendas, y en 2018 se presentaron otras 15. Luego el 24 de noviembre de 2021 por una moción privilegiada presentada por la presidenta del Congreso, Shirley Rivera, es regresada a Comisión para un nuevo análisis. Hasta que el 16 de noviembre de 2022 obtuvo dictamen favorable. A pesar del avance y años de negociación de esta, la administración de Alejandro Giammattei envió al Pleno un nuevo proyecto en febrero de 2023 (6204).

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De interés internacional

Con apoyo de la cooperación internacional se trabajaron dos proyectos de política para Guatemala. En el COMPAL, gestionado por la UNCTAD, se elaboró en 2013 una propuesta de Política Marco de Competencia y Transparencia de Mercados de Guatemala.

La otra es la Política Nacional de la República de Guatemala, que se realizó en 2015 para el Mineco bajo el programa de Apoyo a Inversiones Estratégicas y Transformación Productiva del BID. Las propuestas sugieren la adaptación de un plan de implementación de la política, además contempla que se presente y apruebe una ley, se establezca una autoridad encargada de aplicarla, se difunda y establezca un plan estratégico, entre otras acciones. 

Cuestionamiento 

Según Palma, la 5074 es producto de una consultoría del BID a finales de 2015, de la cual se entregó una propuesta de política y una iniciativa al titular de Economía, Rubén Morales Monroy, durante el gobierno de Jimmy Morales. No se pudo realizar en el gobierno de transición, luego de la renuncia de Otto Pérez Molina por actos de corrupción.

Sin embargo, explica que el sector privado «le torció el brazo» al ministro para que no se presentara. Se contrató a Carmen Urízar, presidenta de la CNEE, entre otros técnicos, y se presentó una nueva. «Es una mezcla entre lo que nosotros habíamos trabajado en el BID y la de Oliverio García», afirma. 

Con las diferentes enmiendas que se realizaron en las mesas técnicas, Palma considera que «no está tan mal». 

En cuanto a la presentada por Giammattei, cree que es la peor de todas porque tiene sectores y conductas exceptuados, justificación de prácticas absolutas o de cartel duro. También se contempla una comisión adscrita al Ministerio de Economía y el sector empresarial participa en la propuesta de director de competencia. Por lo que estima que si se piensa retomar alguna, sea la 5074.

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Funcionamiento de los mercados 

En el informe «Los 10 años del Foro Latinoamericano de Competencia OCDE-BID» que abarca de 2003-2012 se destaca que la competencia en el mercado impulsa el crecimiento económico y recompensa la innovación mediante fuertes incentivos a las empresas para que sean más eficientes que sus competidores y para que reduzcan sus costos. 

Una competencia efectiva también aporta importantes beneficios a los consumidores gracias a más posibilidades de elección, precios más bajos y bienes y servicios de mejor calidad. Por lo tanto, una decidida aplicación de las leyes de competencia puede impedir la ineficiencia y el favoritismo, contribuyendo a mantener la transparencia de los negocios y las autoridades.

Brasil, que comenzó en 1962 con una legislación de competencia y que ha tenido modernizaciones, registra importantes éxitos en la detención del surgimiento de carteles. En distintos espacios se mantiene que Guatemala debe retomar y aprobar esta iniciativa porque ayudará a defender y garantizar bienes y servicios de buena calidad, a un precio competitivo para los consumidores, mientras que a los sectores productivos les ayudará a dinamizar su actividad.

En la última propuesta presentada por la administración de Alejandro Giammattei, se establece que según estudios econométricos, ha existido un crecimiento económico del 10% en una década en los países miembros de la OCDE como consecuencia de implementar una ley de competencia, y la atracción de inversión se duplicó. «Esos efectos benevolentes para la economía pueden replicarse en Guatemala con la aprobación de esta ley de competencia», se subraya varias veces en el documento. El Congreso y el Ejecutivo, por ahora, están incluyendo la iniciativa en las agendas de discusión en este nuevo ciclo político que comenzó el pasado 14 de enero.