Empresarios con poder: al menos 58 instancias del Estado en las que las cámaras tienen voto o voz

Para describir esta forma de organización, algunos teóricos de la ciencia política hablan de corporativismo. Otros, como Daniel Kaufman en sus estudios pioneros para el Banco Mundial, lo conceptualizan como algo más parecido a la captura del Estado. En La política de las políticas públicas, un informe de 2006, El Banco Interamericano de Desarrollo y la Universidad de Harvard, publicaron que «el sector empresarial influye en la formulación de políticas en toda América Latina, pero en ningún lugar tanto como en Guatemala. […] La capacidad de las empresas guatemaltecas para influir en el PFP (proceso de formulación de políticas) se debe a que es el sector mejor organizado del país y lo ha sido desde la época de la colonia, cuando el poder estaba en manos de los grandes terratenientes y comerciantes». En cierto modo, este esquema está bien arraigado en la Constitución de 1985, pero en realidad arrastra una historia de mayor tradición.

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En la Constitución de 1986 se estableció que el sector empresarial organizado tuviera participación directa en la junta directiva de la Junta Monetaria, la autoridad máxima del Banco de Guatemala, encargada de diseñar la política monetaria y crediticia del país, vigilar la circulación del dinero, la deuda pública, las tasas de interés que se manejan en el sistema bancario y el tipo de cambio, entre otros. El artículo 132 de la Carta Magna ordena que dos de las nueve sillas que integran esa instancia sea para los empresarios: un representante de las asociaciones empresariales de comercio, industria y agricultura, y uno de los bancos privados del país. La Constitución también establece que un representante de los empresarios forme parte de la Junta Directiva del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (IGSS). Estas dos representaciones son Constitucionales, y no pueden ser modificadas con acuerdos, solo a través de una consulta popular.

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Las representaciones del sector empresarial en instancias de dirección de instituciones del Estado por lo menos se remontan al siglo pasado. En la junta directiva del Crédito Hipotecario Nacional (CHN), por ejemplo, fueron incluidos en 1929. En la Empresa Portuaria Nacional Santo Tomás de Castilla en 1964, la Empresa Portuaria Quetzal en 1985 y el Comité Nacional de Alfabetización en 1986.

Desde el gobierno de Álvaro Arzú (1996-2000) hasta la fecha, el número de comisiones e instituciones que se aprobaron con un representante del sector empresarial se incrementó considerablemente. El Congreso cedió un lugar a los empresarios en la Comisión Nacional de la Energía Eléctrica (en la que se decide qué hacer con los excedentes de energía eléctrica y se puede influir en decisiones trascendentales como el precio de la electricidad), el Fondo de Tierras (creado para mediar entre campesinos y terratenientes aquellas propiedades que deben ser adquiridas por el Estado para devolverlas a las comunidades), y en la Coordinadora Nacional para la reducción de Desastres Naturales o Provocados (que debe atender cualquier emergencia a nivel nacional y unificar esfuerzos entre el sector público, tomando en cuenta a las municipalidades y privado). También en las Autoridades para el Manejo Sustentable de la Cuenca del Lago de Amatitlán y el de Atitlán (se coordinan medidas para hacerle frente a la contaminación que llega a la cuenca de ambos lagos, que en su mayoría son empresas que contaminan las aguas de los ríos que desembocan en los lagos). En esta época, el Congreso aprobó la creación del Fondo Vial que sería administrado por la Unidad Ejecutora de Conservación Vial (COVIAL). Se estableció que los representantes de la Cámara de Construcción tengan voz y voto en el destino de los fondos públicos destinados a las carreteras. En 2017 tenían un presupuesto de Q645.9 millones para dar mantenimiento de la red vial pavimentada, solo ejecutaron Q382.1 millones.

Experiencias positivas

Su participación en distintas instancias de toma de decisiones dentro del Estado concede a los empresarios un poder mucho mayor al que cualquier otra representación en el país pueda tener. Eduardo Stein Barillas formó parte de los dos gobiernos recientes a los que se les atribuye haber consolidado las posiciones del sector empresarial organizado en las esferas gubernamentales. Fue canciller de Álvaro Arzú, y vicepresidente de Óscar Berger (2004-2008). El tema, dice, tiene muchas aristas que no se pueden analizar con ligereza. Pero en términos generales, ensaya una explicación: «Ellos (los empresarios) otorgan con sus impuestos una buena parte del Presupuesto General de la Nación y buscan involucrarse en las decisiones de Estado. Al final, sienten que es su dinero el que administra el gobierno de turno».

En su experiencia dentro del Gobierno, cuenta Stein, vivió «experiencias positivas» con el sector empresarial cuando trabajaban temas que eran de su interés, como asuntos relacionados con energía, carreteras, crecimiento económico y en un modelo descentralizado de la atención primaria de la salud. Pero en los temas más complejos como la distribución de la tierra, derecho y participación de los pueblos indígenas, se patentizaba su capacidad de bloqueo. «No se pudo lograr el apoyo de los empresarios en la Mesa de Desarrollo Rural. Hablar sobre la pequeña agricultura campesina para muchos empresarios del agro y agroexportadores era como ver la cola del diablo. Cómo vamos a resolver el problema de rezago en la educación y de desnutrición crónica en las poblaciones más pobres, si exportamos alimentos a todo el mundo pero tenemos el peor índice de desnutrición crónica», critica Stein.

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Es decir, promover con agilidad todos aquellos asuntos del Estado que sean de interés y beneficio para sus representados, y oponerse, debilitar o incluso vetar aquellas iniciativas que consideren opuestas a la concepción empresarial de desarrollo y justicia.

El Ministerio de Economía, al margen del corte ideológico del gobierno de turno, ha sido dirigido mayoritariamente por tecnócratas provenientes de las cámaras empresariales. Tener control sobre este ministerio es estratégico para los empresarios, ya que éste es el encargado de definir las normas de exportación e importación, así como la regulación del comercio regional, o definir los productos que tendrían los mejores cupos de importación y exportación en los tratados de libre comercio y los acuerdos de libre asociación. De ahí que, por disposición ministerial, representantes del sector empresarial organizado participen en instancias como la Dirección de Administración del Comercio Exterior (DACE), el Consejo Nacional de Normalización (Coguanor), la Comisión Ad Hoc para la gestión de las cuotas de exportación de desperdicios y desechos de metal, y en el Instituto Nacional de Estadística (INE), donde se estudia el consumo de productos, la canasta básica, la demografía, y el acceso a mercados. En estas instancias no solo se toman decisiones; también se obtiene de primera mano y muchas veces en exclusiva, información estratégica sobre precios, comercio, salarios, mercados…

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En las carteras de Trabajo, Ambiente, Salud y Educación, también existen consejos o mesas de trabajo en que se coordinan acciones y se comparte espacio e información con representantes del sector empresarial. Igual ocurre en la Superintendencia de Administración Tributaria donde se coordinan acciones con los empresarios para cumplir con los acuerdos establecidos para el combate del contrabando.

El avance de la tecnología y de la capacitación es de vital interés para el sector productivo, por ello también ocupan un espacio en Instituto de Ciencia y Tecnología Agrícola (ICTA), que ha capacitado a profesionales para desarrollar el agro. Igual que el Instituto Técnico de Capacitación y Productividad (Intecap), que nació como una iniciativa empresarial luego asumida por el Ejecutivo. Además, tienen participación directa en el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, en el que integran siete consejos desde los que pueden dirigir y coordinar el desarrollo científico y tecnológico del país, además de acceder a información privilegiada.

Los empresarios también participan en Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural, que junto a representantes de otros sectores, influyen en la toma de decisiones de las autoridades locales para la creación de políticas departamentales de fomento municipal, conocimiento, autorización y seguimiento de las obras que se realicen en los municipios y departamentos del país, así como la promoción de mesas de diálogo.

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Recelo y hermetismo

Durante dos meses y por diferentes vías, Plaza Pública solicitó a los directivos del Comité Coordinador de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales y Financieras (Cacif), el listado oficial de las instancias el Estado en las que tiene representación el sector empresarial organizado. La respuesta nunca llegó completa. Había cierta resistencia de parte de los directivos del Cacif y de sus cámaras para proporcionar la información.

Roberto Ardón, el director ejecutivo del Cacif , por un medio de mensaje de WhatsApp, dio el nombre de los representantes de la patronal en el Instituto Técnico de Capacitación y Productividad, el Instituto Nacional de Estadística, la Comisión Portuaria Nacional y el Consejo Consultivo del Registro Nacional de Personas. Se negó a dar entrevistas para hablar de este tema, y apenas respondió algunas preguntas por escrito.

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Javier Zepeda Herman, director ejecutivo de la Cámara de Industria, solicitó autorización a su junta directiva para proporcionar a Plaza Pública el listado de instituciones donde sus agremiados participan. Representar al sector empresarial en esas instancias, dice Zepeda, «es una gran responsabilidad». El objetivo de ocupar esos espacios, explica, es «fortalecer las instituciones y transparentar el uso de los fondos públicos».

El actual presidente del Cacif, Antonio Malouf, habla de «colaboración con el Estado», niega el aprovechamiento de esa participación para beneficio empresarial y pide que no se les satanice por hacer lo que les corresponde. Reconoce que algunos representantes se han visto implicados en casos de corrupción, pero se han desvirtuado. «No se debe de satanizar la participación del sector empresarial. Se dieron problemas, casos de corrupción y se desvirtuó, no se puede negar lo que ha sucedido en algunos casos pero estamos trabajando, haciendo nuestro mayor esfuerzo y no se puede generalizar y decir que todos somos parte de la corrupción», indica.

José González Campo, expresidente del Cacif y actual presidente de la Cámara de Construcción, asegura que tener participación en diversas instancias directivas de instituciones del Estado no significa que los empresarios tengan un «control mayor» sobre otros sectores del país. Subraya que «todo está en ley», dice que desconoce la totalidad de los espacios que ocupan las representaciones del sector empresarial, y destaca lo que considera una dificultad: «Cada vez es más difícil pedirle a alguien que participe en estas juntas por el tiempo que implica, las críticas y señalamientos que hay. La gente no quiere dar su tiempo para estas comisiones o juntas directivas, donde después va a estar siendo señalado o acusado, muchas veces sin fundamento».

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En 2015, durante un foro público, Plaza Pública le preguntó a José Miguel Torrebiarte, presidente del Grupo Progreso y vicepresidente de Fundesa, el centro de análisis del empresariado organizado, si no era una muestra de control de lo público pertenecer por decreto a instancias estatales. Torrebiarte respondió a raíz de las contrariedades del momento (como las capturas del caso IGSS-Pisa) habían empezado a plantearse si era prudente continuar en las juntas directivas de las instituciones corporativistas, o si abandonarlas. No mucho tiempo después, Cacif propuso un borrador de Ley de Aguas en el que creaban una instancia directiva en la que también tenían participación.

Pronacom y Mesa Riesgo País

La Fundación para el Desarrollo de Guatemala (Fundesa) también tiene representación en Programa Nacional de Competitividad que dirige el Ministerio de Economía y en la Mesa Riesgo País.

Juan Carlos Zapata, director de Fundesa, explicó que a finales de 1996 esa organización coordinaba una mesa de diálogo en el que se hablaba del tema de competitividad y después se convirtió en un Programa con representación de varios sectores, los que incluye dos espacios para ellos. Este programa es financiado con fondos públicos y es el Ministerio de Economía el responsable de velar por coordinar el trabajo con esta dependencia.

Los empresarios que participan en Pronacom en representación de Fundesa son José Miguel Torrebiarte, y Juan Carlos Paiz, excomisionado para la Competitividad del Gobierno de Álvaro Colom y Otto Pérez Molina. Ambos empresarios participan también en las actividades del Plan de la Alianza para la Prosperidad. El Gobierno de Estados Unidos ha solicitado una convocatoria más amplia para que todos los sectores del país sean representados proporcionalmente. «La ampliación de la mesa es importante porque el tema de la competitividad afecta a todos los sectores y todos se deben de involucrar», dice Zapata.

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Fundesa también ocupa dos sillas en la Mesa Riesgo País (Humberto Lavarría y Luis Prado), que tiene como fin recibir y proporcionar información junto al Banco de Guatemala y el Ministerio de Finanzas Públicas a las cuatro calificadoras del país: Standard & Poor's, Fitch Ratings, Moody's y a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE).

Antes de que se creara la Mesa Riesgo País, representantes de estas calificadoras se reunían por separado con el Gobierno y el sector empresarial, pero una iniciativa de los segundos llevó a crear este espacio. Las calificadoras también se reúnen con investigadores del Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi), pero ellos no pertenecen a la Mesa Riesgo País. Ricardo Barrientos, investigador de Icefi, afirma que no tienen los recursos ni el personal para pertenecer a todas las juntas o comités en que los invitan a participar, pero si proporcionan información a las calificadoras. «El exceso de participación que tiene el sector empresarial organizado es en cierto modo, desequilibrante para otras fuerzas del país. Pero ellos tienen los fondos y el personal para poder hacerlo», señala Barrientos.

Desde la Colonia

Durante el Gobierno de Álvaro Colom, CACIF y también la Cámara de la Construcción maniobraron para formar parte del consejo de la agencia responsable del impulso de alianzas público privadas, centradas en proyectos de infraestructura, según el ministro de Finanzas de entonces, Juan Alberto Fuentes Knight. Como dijo en una entrevista con Plaza Pública, «es común que el sector privado realice acciones de cabildeo que se reflejan en cambios de leyes o en la oposición a ciertas leyes, pero en este caso, estar presente en la junta directiva que decidirá qué empresas participarán en proyectos garantizados por el estado los coloca en la posición de poder defender a determinadas empresas de las cuales ellos, familiares o amigos son socios».

Carlos Barreda Taracena, diputado de la Unidad Nacional de la Esperanza (UNE), y viceministro de Finanzas Públicas durante el gobierno de Álvaro Colom (2008-2012), afirma que la representación de los empresarios en las juntas directivas de instituciones estratégicas del Estado, les permite tener información de «primera mano», tomar decisiones y beneficiarse de esta participación. Por ejemplo, dice, en la Comisión Nacional de la Energía, el Instituto Nacional de Estadística (INE), así como en todas las portuarias del país, circulan estudios e información privilegiada que les facilita impulsar una agenda personal y gremial.

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«A lo largo de la historia del país se puede conocer que los representantes del sector privado tienen conocimiento, saben cómo funcionan las instituciones en las que ocupan los cargos porque muchos los hacen por años, cuentan con disciplina, capacidades y toda una red de apoyo. Ya muchos partidos políticos quisiéramos tener el liderazgo y organización con los empresarios tienen en tantos sectores», dice Barreda.

Wilson Romero Alvarado, director de Investigaciones en Instituto de Investigaciones Económico Sociales (IDIES) de la Universidad Rafael Landívar, explica que la influencia que tiene la élite empresarial ha sido heredada desde la Colonia, que ningún gobierno se ha escapado y que se intensificó durante la época del conflicto armado interno (1960-1996), cuando a los empresarios les convenía «hacerse de la vista gorda» de los negocios que hacían algunos militares. Esa posición continúo en la administración del presidente Álvaro Arzú, en la que se privatizaron las telecomunicaciones y la energía y se fortaleció los negocios de algunos representantes de la élite empresarial.

«El Estado siempre ha estado capturado porque se ha construido históricamente con mecanismos de privilegios y corrupción desde la Colonia hasta hoy, pasando por todos los gobiernos. Un pequeño grupo ha tenido una silla preferencial en las mesas donde se toman decisiones, se pactan los beneficios, se cuidan sus intereses o negocios con relación al resto de la población», señala Romero.

El académico colombiano Luis Jorge Garay, experto en el estudio de cooptación y corrupción en Colombia, México y Guatemala, califica el caso de Guatemala de «bastante peculiar», por el papel que históricamente ha desempeñado la influencia de las élites empresariales en el Estado.

Garay, doctor en Economía por el Instituto Tecnológico de Massachussets, Estados Unidos, y director del comité académico del Centro Internacional de Estudios sobre Redes Ilícitas Transnacionales, con sede en Roma, explica que en algunos casos hay un «uso desmedido del poder» para fines particulares. Se requiere de agentes, que supuestamente son legales, para que abandonen sus papeles institucionales y contribuyan con acciones que favorezcan a cierto grupo legal o ilegal para privilegiar los intereses particulares sobre el bien común o dar paso a la corrupción. Estos son conocidos como “agentes grises”.

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«Estos representantes del sector privado son actores grises que pueden favorecer para que se beneficie a un sector o empresario con intereses particulares, que abre la puerta a posibles actos de corrupción e impunidad», señala Garay.

En las investigaciones que el Ministerio Público (MP) y la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (Cicig) realizan desde abril de 2015, varios de los empresarios que integraban juntas directivas de instituciones del Estado donde se han registrado casos de corrupción, han parado en la cárcel señalados de, al menos, haber avalado negocios fraudulentos.

El economista Enrique Godoy García-Granados, excomisionado de Desarrollo Urbano y expresidente del Instituto Guatemalteco de Fomento Municipal, denomina a estos empresarios como «guardianes de sus intereses». Ocupan posiciones en las juntas directivas para favorecer sus intereses y el status quo. «El pastel ya está repartido, deben de mantener a sus aliados en cargos estratégicos para que todo siga funcionando a su favor».

En diciembre de 2008, meses antes del caso Rosenberg y albergados por un gobierno que consideraban aliado, el de Colom, los cooperativistas decidieron afanarse por entrar en la Junta Monetaria, el órgano directivo del banco central y decide la política monetaria y la tasa de cambio del país, los mayores campos de batalla entre importadores, exportadores e industriales locales.

A Lizardo Arturo Sosa López, economista y político guatemalteco, expresidente del Banco de Guatemala y exdiputado, fue a una de las personas a las que un grupo de cooperativistas pidieron que fuera su representante en ella. «La Constitución de la República en el artículo 132 dice que un miembro electo por las "asociaciones empresariales de comercio, industria y agricultura"», explica Sosa, «debe pertenecer a la Junta Monetaria. No dice explícitamente "CACIF o representante de las cámaras"». Sosa se presentó y aquella elección la ganaron los cooperativistas... en un principio. Pronto se vio que sus representantes no podrían ocupar el cargo. El CACIF no tardó en presentarse ante la Corte de Constitucionalidad para reclamar con argumentos legales un espacio que les servía y consideraban que les pertenecía: Las cooperativas, alegaron, no son asociaciones de empresarios. La Corte asintió: no son empresas con fines de lucro; son entidades híbridas a las que no les corresponde representar a los empresarios. «Pero eso es mentira», exclama Sosa. «Fue una excusa para que nosotros no representáramos a los cooperativistas y el Cacif siguiera nombrando a sus representantes como hasta ahora», explica. Entonces, un empresario le gritó en público, recuerda: «Vos, Chalo, ¡qué te creés tratando de representar a las cooperativas!».