Esa que me recuerda tanto al can Cerbero, el perro de tres cabezas que, en la mitología griega, cuida la entrada del Hades.
Ya había comentado de Veltesta –la cabeza izquierda– que revela la escasez factual e histórica de recursos; esa que deviene de tener una de las tasas tributarias más bajas de Latinoamérica, a pesar de la reciente "actualización" y de las mejoras de recaudación que ha conseguido en los últimos años la Superintendencia de Administración Tributaria –SAT. A ella se ha atribuido un papel principal en la explicación de por qué no avanzamos más rápidamente hacia mejores indicadores de desarrollo humano y, como es la más abordada por los especialistas, le dedico menos espacio en esta serie.
Drittesta –la cabeza sanguijuela– se apoya por ejemplo, en mandatos constitucionales (como el situado a las municipalidades, el 5% a la USAC o la asignación al deporte entre otras), y en las leyes existentes para comprometer los recursos disponibles sin considerar si estos abonan o no, a los objetivos y prioridades de desarrollo del país. De esa cuenta, cada vez que se elabora el presupuesto público, el Ejecutivo sabe que no dispondrá directamente por lo menos del 50% de los recursos; a ello se le suma otro 15% en promedio, dedicado a honrar compromisos de endeudamiento interno y externo (sin incluir la deuda flotante); y un 25% más aproximadamente, para mantener el pago de salarios y prestaciones. De esa cuenta, lo que realmente se puede programar, oscila entre un 5 y un 10% del total de los recursos presupuestados.
En otras palabras, de cada quetzal adicional que generen las mejoras de la recaudación o el incremento tributario, 50 centavos como mínimo, están comprometidos de antemano, entregados a autoridades que tienen competencias en ley para hacer uso de estos, pero que rara vez armonizan sus objetivos, metas y estrategias con las del Organismo Ejecutivo.
En Colombia, por ejemplo, se ha cambiado la asignación fija del situado a los municipios, por un esquema que estima las asignaciones del gobierno central con base en el cumplimiento de metas por parte de las municipalidades (sea por impacto en indicadores de desarrollo o por cumplimiento de metas de prestación de servicios o de mejoras en la recaudación propia). Las transferencias de. gobierno central se convierten así, en un incentivo positivo y sinérgico al esfuerzo y logros locales y no en un recurso que, en muchos casos, es casi el único sostén de la acción municipal, como lo demostró la primera edición del Índice de Gestión Municipal hace unos meses.
Esto, de lo que nos habla, es de la urgente necesidad de cuestionarnos, por ejemplo, la noción de descentralización y la efectividad de las políticas que se han aplicado en el país durante por lo menos, los últimos 25 años. También, la interpretación que se le está dando a conceptos como la autonomía municipal y sus alcances en un Estado unitario como el guatemalteco, o la forma en que hasta ahora todavía se efectúan los procesos de planificación y programación, que no reconectan en un todo integrado, sistémico y articulado, el papel y asignaciones para los distintos niveles territoriales e institucionales de la administración pública. Queda por verse si la iniciativa de ley de Planificación y Evaluación que se ha presentado, logró recoger estos elementos críticos que se habían abordado ya en una versión preliminar.
Pero se da también, la aplicación discrecional de los marcos legales existentes (como las declaraciones de emergencia, las reprogramaciones de la obra pública, las transferencias entre instituciones o el uso de fideicomisos) que se apalancan de normas y procedimientos laxos, y sobre todo, pobremente supervisados y nunca evaluados, para ejecutar los recursos públicos.
Por ejemplo, una entidad del Ejecutivo puede programar su presupuesto de inversión de una cierta manera para cumplir con el proceso de formulación del presupuesto, pero una vez este ha sido aprobado, procede a reprogramar en enero del siguiente año la obra presupuestada y sustituirla total o parcialmente sin que haya ningún mecanismo dentro del Estado para cuestionar la pertinencia o no de esa reprogramación. Es sola competencia de la institución ejecutora decidir al respecto. El resultado es que, en enero cada año, casi el 60% del listado geográfico de obras es reprogramado por las propias instituciones del Ejecutivo y por los Codedes. Y esto ocurre, luego de las negociaciones en el Congreso, de las negociaciones con otros grupos de interés y ciertamente, también por decisiones internas del propio Ejecutivo, que no siempre responden a una racionalidad clarificada, por lo menos no a favor del desarrollo. Esto significa que la ley vigente durante todo el ciclo fiscal que es el presupuesto aprobado, queda como mero adorno, que con suerte, lo único que nos recuerda es cuáles son los techos presupuestarios que no hay que superar.
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