Robo de ríos, secuestro del Estado (o de por qué no existe una ley de aguas)
Robo de ríos, secuestro del Estado (o de por qué no existe una ley de aguas)
Es la era del cambio climático. Las noticias de sequías, inundaciones, y contaminación de los cuerpos de agua se multiplican, y su proliferación hace que percibamos la crisis con mayor claridad. Esa crisis repercute en la cantidad de agua disponible en el mundo, y en cómo la manejamos. En Guatemala, esta percepción tiene todo el fundamento: la crisis es muy real.
Los retos podrían evaluarse de varias formas. Pero para el común de los mortales la crisis del agua consiste en esto: No llega a las casas, se secan los pozos, las lluvias merman y se espacian, y se hacen más torrenciales. Pende sobre nosotros el riesgo constante de quedarnos sin agua para consumo humano.
En un país con tanta diversidad climática como Guatemala, la magnitud de la crisis del agua varía de cuenca a cuenca y de subcuenca a subcuenca con la topografía, la altitud y los microclimas. Una cuenca es la extensión de tierra que drena por gravedad a un cuerpo de agua (río, arroyo, lago, etc.). Si este tiene afluentes, los territorios más pequeños que drenan en los afluentes se denominan subcuencas.
En realidad, si pensamos en manejar las cuencas, podemos hablar de «cuenca» y «subcuenca» de forma intercambiable. Es una cuestión de propósito, escala o contexto. Un estudio hidrológico podría hablar de la cuenca del río Las Vacas mientras que otro sobre la calidad del agua podría referirse al río Las Vacas como una subcuenca del Motagua.
Como los principios de manejo de cuencas y subcuencas son generalmente los mismos, es práctica común implementar la gestión a nivel de subcuenca para establecer límites manejables de estudios o para simplificar la administración de cuencas muy grandes o complejas. De la misma manera, una subcuenca relativamente grande podría considerarse «cuenca» para fines administrativos.
Por eso, el número de cuencas y subcuencas nacionales varía dependiendo del propósito, el contexto y la escala. Un estudio del Instituto de Investigación y Proyección Sobre Ambiente Natural y Sociedad (IARNA) de la Universidad Rafael Landívar, por ejemplo, divide el país en 32 cuencas y 62 subcuencas.
Agua por todos lados, pero no para tomar
La disponibilidad para consumo humano es por mucho el más importante de los retos de la gestión del agua en Guatemala. Dados los múltiples climas que se yuxtaponen en nuestro territorio, hay que analizar las condiciones de la crisis por subcuenca para comprender la situación de cada comunidad.
Los dos siguientes mapas ilustran la disponibilidad de agua por persona y por hectárea del territorio nacional al año, respectivamente.
A primera vista, sugieren que se cuenta con suficiente potencial pluvial y que los problemas de disponibilidad se limitan al centro del país. Esto sería técnicamente correcto si las comunidades que reciben suficiente agua de lluvia dentro de su territorio contaran con lo necesario para captar y convertir el agua de lluvia en agua para consumo humano. Desde este punto de vista, prácticamente todo el territorio nacional padece estrés hídrico.
Los mapas también ilustran que la del Motagua es la cuenca con menor disponibilidad de agua. Como esta cuenca también contiene el mayor número de habitantes y la mayor dependencia de fuentes de agua subterránea para consumo humano, el aumento continuado de la población, el agotamiento de las aguas subterráneas, los efectos del cambio climático o cualquier combinación de los factores anteriormente mencionados solo pueden conducir a una tragedia humana de proporciones incalculables.
Pero no todo son malas noticias. Guatemala, después de todo, sigue siendo un país rico en recursos hídricos. El problema de escasez de agua para consumo humano podría solucionarse en cada subcuenca en el marco de una gestión integrada que incluyera problemas como inundaciones, deslaves, erosión, contaminación y degradación ecológica... si la gestión estatal de los recursos hídricos no fuera casi inexistente.
«Gestión casi inexistente» no quiere decir «mala gestión». Quiere decir «ausencia total de gestión», a pesar de que la Constitución ordena elaborar una ley de aguas que provea el andamiaje técnico-legal para manejar de forma adecuada el recurso. Treinta y cinco años han pasado desde que la Constitución entró en vigencia y el Estado no ha cumplido este mandato crucial.
El Estado secuestrado
La crisis del agua obliga a un cada vez mayor número de personas a preguntarse: ¿Por qué no existe una ley de aguas? ¿Qué razones hay para que el Estado no actúe en un tema tan esencial?
La respuesta a estas preguntas y a otras que tratan de explicar la realidad del país es la misma: el Estado está secuestrado.
Un Estado secuestrado podría definirse como aquel que, sin ser un estado fallido en el sentido convencional, no funciona como un país normal porque no sirve al bien común sino a los intereses de los poderes fácticos que lo controlan.
Un Estado secuestrado no necesariamente debe ser inepto pero sí aparentarlo. Los poderes fácticos se aseguran de que la gente que controla los organismos del Estado no tenga la preparación, calidad moral o experiencia que sus puestos requieren.
Un Estado secuestrado explica acciones tan evidentemente absurdas como la aprobación de una ley para dar impunidad a grandes empresarios culpables de financiamiento electoral ilícito, o inacciones como la no existencia de una ley de aguas.
Teniendo claro que el Estado secuestrado no responde a los intereses del bien común sino a los de sus secuestradores, ¿quién se beneficia de la falta de una ley de aguas? Cuando se comprende el valor económico del agua, y quiénes se han beneficiado históricamente de ella, la respuesta no es difícil de deducir.
La gallina de los huevos de oro
¿Quién es el dueño del agua? O mejor dicho, ¿quién no es el dueño del agua?
No debería haber ninguna duda sobre la propiedad del agua; sin embargo, el Estado secuestrado lleva décadas fingiendo no saber. La Constitución dice:
Artículo 121.- Bienes del Estado.
Son bienes del estado:
a. Los de dominio público;
b. Las aguas de la zona marítima que ciñe las costas de su territorio, los lagos, ríos navegables y sus riberas, los ríos, vertientes y arroyos que sirven de límite internacional de la República, las caídas y nacimientos de agua de aprovechamiento hidroeléctrico, las aguas subterráneas y otras que sean susceptibles de regulación por la ley y las aguas no aprovechadas por particulares en la extensión y término que fije la ley;
e. El subsuelo, los yacimientos de hidrocarburos y los minerales, así como cualesquiera otras substancias orgánicas o inorgánicas del subsuelo;
Artículo 126.- Reforestación.
Se declara de urgencia nacional y de interés social, la reforestación del país y la conservación de los bosques. […] Los bosques y la vegetación en las riberas de los ríos y lagos, y en las cercanías de las fuentes de aguas, gozarán de especial protección.
Artículo 127.- Régimen de aguas.
Todas las aguas son bienes de dominio público, inalienables e imprescriptibles. Su aprovechamiento, uso y goce, se otorgan en la forma establecida por la ley, de acuerdo con el interés social. Una ley específica regulará esta materia.
Artículo 128.- Aprovechamiento de aguas, lagos y ríos.
El aprovechamiento de las aguas de los lagos y de los ríos, para fines agrícolas, agropecuarios, turísticos o de cualquier otra naturaleza, que contribuya al desarrollo de la economía nacional, está al servicio de la comunidad y no de persona particular alguna, pero los usuarios están obligados a reforestar las riberas y los cauces correspondientes, así como a facilitar las vías de acceso.
Quien sepa leer comprenderá que el agua es propiedad del Estado, que es decir de todos los ciudadanos.
También queda claro que la Constitución ordena elaborar una ley específica para regular el aprovechamiento, uso y goce del agua. ¿Cómo explicar, entonces, que por 35 años el Estado se haya negado a cumplir el mandato constitucional de aprobarla? ¿Quiénes se benefician sin regulación? ¿Qué procede cuando la ausencia de una ley de aguas no ha impedido que el Estado ceda o conceda agua y bienes del dominio público relacionados al agua a particulares en abierto desacato al mandato constitucional?
Las respuestas a las preguntas anteriores constituyen la premisa de nuestra posición: los beneficiarios fácticos de la falta de regulación no tienen el menor interés en que se haga cumplir el mandato constitucional. No es casualidad que los beneficiarios fácticos sean parte de los poderes fácticos que controlan el Estado secuestrado.
Poderes fácticos y beneficiarios fácticos
Entre los beneficiarios fácticos de la falta de regulación se incluyen dueños de hidroeléctricas, minas, sistemas de riego y explotaciones de hidrocarburos. Personas privadas o jurídicas asociadas con los poderes fácticos responsables del Estado secuestrado.
Por «poderes fácticos» entiendo organizaciones legales o ilegales que a través de corrupción, cooptación o intimidación de burócratas, funcionarios o dignatarios electos obtienen privilegios, beneficios políticos o económicos en perjuicio del resto de la población. Poderes fácticos con influencia documentada en la legislación guatemalteca incluye ganaderos, narcotraficantes, ex militares, empresarios representados por el CACIF y algunas embajadas.
La influencia pasada y presente de los poderes fácticos en la legislación nacional puede deducirse tanto de la existencia de leyes diseñadas para beneficiarlos como de la inexistencia de leyes diseñadas para regularlos. En el caso particular de la ley de aguas, los beneficiarios fácticos de su inexistencia han sido predominantemente miembros del CACIF o sus entidades.
Mientras se averigua…
La falta de una ley de aguas ha creado un vacío jurídico que no solo ha fomentado el caos y la arbitrariedad en el manejo de los recursos hídricos, sino que hace casi imposible mitigar otros problemas derivados de la ausencia de regulación.
El vacío jurídico lo han llenado los políticos de turno con gran discrecionalidad y decisiones lesivas al bien común. Los siguientes casos de delitos paradigmáticos ilustran el daño al bien común de treinta y cinco años de ausencia de regulación:
Fincas de monocultivos desviaron el caudal entero de un río y acabaron con toda la vida acuática aguas abajo.
El ecocidio en el río La Pasión
Una palmera quedó en la impunidad después de diezmar la vida acuática y dejar sin alimentos a buena parte de la población vecina.
El abandono del Estado sirvió para dividir a la población con pagos y circunvalar los convenios internacionales de consulta a las comunidades.
Los estudios de Rocjá Ponctilá
Un grupo de personas obtuvo una licencia para destruir el ambiente con estudios copy-paste.
El gato por liebre del popoducto en Atitlán
Proponen solucionar el problema de contaminación del lago quedándose su agua.
Del diente al labio
Ninguno de los casos arriba descritos habría sido posible sin el visto bueno de los políticos de turno que los autorizaron sin Ley de aguas. Pero, ¿son estas concesiones legales o nulas ipso jure? ¿Tenían las entidades estatales que autorizaron los proyectos la autoridad suficiente? ¿Quién se hace cargo del mandato constitucional que ordena el bien común? ¿Quién responderá por los daños al patrimonio estatal y a terceros?
Consciente del precio político a pagar por los casos de alto impacto en la opinión pública, el CACIF y sus entidades (Camagro, Fundesa, etc.) le dicen a quien quiera oírlos que apoyan una ley de aguas y regulaciones. Sin embargo, los años pasan, la ley de aguas no se da y miembros del Cacif continúan beneficiándose de la ausencia de regulación mientras sostienen que lo recibido en la ausencia de regulación es legal.
Hecha la ley, hecha la trampa
Dada la historia de los poderes fácticos y su influencia documentada en la legislación nacional, es de preguntarse por qué no se ha hecho una ley de aguas a la medida tal y como ha ocurrido con otras leyes. Una posibilidad es que el mandato meridianamente claro de la Constitución imposibilite la viabilidad de cualquier proyecto de ley que explícitamente comprometa el bien común. Otra posibilidad es que, en la práctica, un beneficio fáctico de manera continuada y en abierto perjuicio a terceros sea mucho más complicado de sostener legalmente a largo plazo. Podría ocurrir también que el tema es demasiado complejo como para obtener consensos dentro de los mismos poderes fácticos.
Independientemente de las causas, no se puede descartar que el statu quo resulte más conveniente, ya que permitirá seguir obteniendo los beneficios de siempre mientras el Estado continúe secuestrado. Esto explicaría la posición oficial de las entidades del CACIF de «estar abiertos» a una ley de aguas por el tiempo que sea necesario.
Sería iluso suponer que el que los poderes fácticos estén abiertos a una ley de aguas sería equivalente a renunciar a dejar de pelear por los intereses de sus asociados. Menos cuando el secuestro del Estado sigue vigente. Es de esperar, por tanto, que dado el nivel de escrutinio que se anticipa, los poderes fácticos mantengan un perfil bajo pero le apuesten a una ley a la medida por medio de terceros.
Ceros a la izquierda
Mientras continúe el secuestro del Estado será imposible saber cuándo se darán las condiciones para una ley de aguas idónea. La ley de ONG demuestra que Congreso y el Ejecutivo siguen al servicio de los poderes fácticos. El escándalo de las comisiones de postulación confirma que el Organismo Judicial también continúa secuestrado.
En otros países los profesionales juegan un importante papel de contrapeso a los intereses particulares tanto dentro de los entes reguladores del Estado cuanto como contrapartes técnicas de los proyectos. Pero no en Guatemala, donde los profesionales calificados y con experiencia que no han trabajado, trabajan o aspiran a trabajar para los poderes fácticos escasean.
Las instituciones estatales como el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales son inoperantes. La corrupción generalizada se ha encargado de convertirlas en simples oficinas de trámites sin poder regulatorio. El ministro de turno tiene la autoridad para autorizar o desautorizar directamente lo que convenga a los poderes fácticos.
Colectivamente, los colegios profesionales tampoco han demostrado el liderazgo que se espera de ellos. Han sucumbido a la descomposición moral que ha infectado todos los estamentos de la sociedad, particularmente a la USAC, la reguladora constitucional de las profesiones, nada menos.
Si no se puede confiar en los organismos del Estado, y si tanto las instituciones como los colegios profesionales actúan como meros apéndices de los poderes fácticos, no es exageración concluir que la población se ha quedado desamparada.
Una ley de aguas para el bien común
Pero no todo está perdido. Por un lado, la crisis de agua es cuestión de vida o muerte en el sentido literal: afecta hasta a los más corruptos. Por otro lado hay sectores de la sociedad civil, individuos y hasta políticos que tienen un interés genuino en el bien común.
¿Qué hacer entonces?
La búsqueda del bien común debe empezar evitando los acuerdos secretos y negociaciones a puertas cerradas de siempre entre los grupos de interés y el control absoluto de la capital, teniendo siempre presente que se parte de una posición de desventaja.
Una ley de aguas que se las ponga difícil a los poderes fácticos sería consensuada por las comunidades en transparencia absoluta, redactada en plena congruencia con la letra y el espíritu del mandato constitucional y los acuerdos internacionales, y elaborada por personal idóneo y sin ningún tipo de conflicto de intereses.
¿Quiénes de los que quedan podrían liderar una ley de aguas para el bien común? Las municipalidades, la sociedad civil y profesionales comprometidos con el bien común podrían jugar un papel clave.
Aun cuando se han visto plagadas de corrupción y son en muchos casos parte del Estado secuestrado, las municipalidades tienen que lidiar con la crisis del agua de una manera directa. Es de suponer que por lo menos en el caso de la ley de aguas estén dispuestas a distanciarse de los poderes fácticos y anuentes a que se elabore una que les permita manejar sus recursos con una dosis saludable de autonomía. Las municipalidades también necesitan mecanismos de resolución de disputas que les permitan ponerle fin al caos causado por la ausencia de regulación.
Miembros de la sociedad civil y profesionales comprometidos con el bien común podrían articular esfuerzos para apoyar a las municipalidades. Este esfuerzo conjunto también podría dirigirse a presionar políticamente al Congreso para obligarlo cumplir el mandato constitucional.
Otro elemento clave en la elaboración de una ley de aguas para el bien común es el personal técnico que habría de redactarla e implementarla. Como se indicó, este tipo de personal es escaso. Para evitar que profesionales no idóneos sean usados como caballos de Troya, la sociedad civil deberá permanecer vigilante y seleccionar con mucho cuidado al personal que habrá de hacer realidad una ley de aguas para el bien común.
¿Una ley de aguas municipalista?
Una ley de aguas municipalista partiría de la premisa de que las municipalidades tienen un incentivo muy grande en administrar sus recursos hídricos de una manera autónoma tanto para encarar los retos presentes y a futuro, como para ponerle fin al caos causado por la ausencia de regulación.
Una ley de aguas municipalista con autoridades de cuenca plenamente autónomas pondría directamente en manos de las comunidades la potestad de hacer cumplir los mandatos constitucionales, la legislación ambiental y los acuerdos internacionales.
Una ley de aguas municipalista estimularía la cooperación entre municipalidades vecinas y contribuiría por lo menos en parte a la tan ansiada descentralización: transferiría muchas de las funciones del gobierno central a las autoridades de cuenca o subcuenca.
Como las cuencas se distribuyen dentro de un número finito de municipios, encontrar mecanismos de gestión razonables sería un reto relativamente menor. Por ejemplo, una autoridad de cuenca o subcuenca podría ser gobernada por una mancomunidad de dos o más municipios, el tipo de asociación que ya ha sido practicada con éxito en el país.
Un análisis de datos completado por Gerónimo Pérez, de la Universidad Rafael Landívar, concluye que el 86% de los municipios contribuye al drenaje de una o dos cuencas y 98% de los municipios contribuye a tres o menos cuencas. Seis municipios contribuyen a cuatro cuencas y solo un municipio (Totonicapán) contribuye a cinco cuencas.
El análisis inverso muestra mucha mayor variabilidad en el número de municipios por cuenca. Las cuencas del Motagua y el Chixoy contienen casi la mitad de los municipios del país, mientras la cuenca del Usumacinta contiene nada más dos. Esta variabilidad podría ser un problema práctico en la elaboración de políticas de gestión; sin embargo, podría mitigarse dividiendo las cuencas en un número de subcuencas que permita una participación razonable de los municipios en la toma de decisiones.
Una cuenca relativamente pequeña como la del Xaclbal sería gobernada por siete municipios, mientras que una cuenca grande como la del Motagua sería dividida en ocho subcuencas con doce municipios en promedio cada una. En ambos casos, el número de municipios con poder de decisión en cada cuenca o subcuenca sería manejable.
Conclusiones
La crisis del agua en el país se agrava cada vez más a medida que aumenta la población, se agotan las aguas subterráneas y se magnifican los efectos del cambio climático.
Guatemala es un país rico en agua, pero sus comunidades no cuentan con la infraestructura ni las herramientas legales necesarias para convertir el agua de lluvia en agua para consumo humano.
La crisis del agua y la problemática ambiental en general han sido magnificadas por la inexistencia de una ley de aguas, que podría explicarse con la idea de que el Estado está secuestrado por los poderes fácticos.
Las municipalidades tienen un incentivo muy grande para impulsar una ley de aguas que les permita administrar sus propios recursos. Podrían apoyarse en la sociedad civil y en profesionales comprometidos con el bien común.
Una ley de aguas municipalista estaría basada en autoridades de cuenca o subcuenca gobernadas por las municipalidades que la integran.
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