La tierra se calienta, el Estado no se entera

Las medidas que cada país debe adoptar ante el cambio climático ya están definidas. La responsabilidad de reducir las emisiones de carbono recae en los grandes emisores de Gases de Efecto Invernadero (GEI) como China, Estados Unidos o los países de Europa; aunque todas las naciones tienen un papel que jugar ante el aumento de temperatura que enfrenta el planeta. Guatemala no es la excepción.

Para un emisor de menos del 0.1% del total de toneladas métricas de GEI mundiales, como Guatemala, y además identificado como uno de los más vulnerables al cambio climático, su aporte no es tan significativo en la mitigación del calentamiento global, como en las acciones que emprenda para adaptarse a sus efectos. Proteger a sus habitantes.

Con el fin de sentar bases legales, tanto en mitigación como en adaptación, el Congreso de Guatemala aprobó en 2013 la Ley para la Reducción de Vulnerabilidad y Adaptación Obligatoria y la Mitigación de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero (decreto 7-2013, Ley del Cambio Climático). Esta normativa fue uno de los elementos que la titular del Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (MARN), Michelle Melissa Martínez Kelly presentó en la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), celebrada en diciembre del año pasado en Lima, Perú, con motivo de la celebración de la vigésima Conferencia de las Partes (COP 20).

Los países participantes intentaron llegar a un acuerdo que definiera políticas concretas. Los acuerdos que se alcanzaron fueron mínimos, según algunas organizaciones ambientalistas, pero suficientes para sentar las bases para la próxima conferencia, COP 21, que se realizará en París, Francia, en diciembre de este año. Se espera que en este encuentro los miembros firmen un acuerdo vinculante que actualice los objetivos y los compromisos del Protocolo de Kioto.

En su discurso ante los representantes de la CMNUCC, Martínez destacó los logros de Guatemala en aspectos como la lucha en favor de la seguridad alimentaria por medio del programa Hambre Cero y la implementación de la Política Nacional de Desarrollo Rural Integral del país. En cuanto a la Ley de Cambio Climático, la Ministra señaló que promueve responsabilidades para todos los sectores.

Pero, de aquel discurso en Lima a lo que realmente sucede en Guatemala hay una gran distancia. Muy poco de esta normativa se ha llevado a la práctica.

El origen de la Ley

Aunque la ley se aprobó en 2013, sus génesis se remontan a 2009. El entonces Ministro de Ambiente, Luis Ferraté, convocó a integrar la Mesa Técnica del Cambio Climático. En ella participaron organizaciones indígenas, grupos ambientalistas, sector privado y representantes gubernamentales.

En diciembre de ese año se emitió un acuerdo gubernativo con la Política Nacional de Cambio Climático. En éste se establecía la ruta en la que debía ir Guatemala en materia climática, pero aún no daba  la certeza legal que da un decreto del Congreso. Este tardó en llegar. A pesar de que en 2010 al Congreso conoció una iniciativa presentada por los miembros de la Bancada Guatemala (BG), fue hasta agosto de 2013 cuando los diputados de la Comisión de Ambiente y Recursos Naturales empezaron a reunirse con los miembros de la mesa técnica para discutir el proyecto de la ley que se encontraba listo para aprobarse.

Con la normativa llegaron, entre otras regulaciones, la Creación del Consejo Nacional y el establecimiento del Fondo Nacional para el Cambio Climático, destinado a prevenir y atender los desastres naturales provocados por los efectos del calentamiento global. Además establece regulaciones referentes a los mercados de carbono. La ley fue aprobada el 5 de septiembre de 2013.

El Consejo que no se reúne

En la parte relacionada con la conformación del Consejo, la  ley establece que debe quedar integrado por cuatro ministerios (Ambiente y Recursos Naturales; Agricultura, Ganadería y Pesca; Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda; y Energía y Minas), el secretario ejecutivo de la Coordinadora Nacional para la Reducción de Desastres (Conred) y  los representantes de dos asociaciones municipales. También incluye a un representante de la universidad pública, y otro de las universidades privadas. Además, tienen representantes las organizaciones civiles ambientales, indígenas y campesinas, la Cámara del Agro, la de la Industria y el Comité de Asociaciones Comerciales, Industriales y Financieras (Cacif).El presidente de la República es, según la ley, el responsable de presidir este Consejo y así lo ha hecho en las dos únicas ocasiones en que esta entidad se ha reunido desde el 5 de agosto de 2013, una en julio y la otra en noviembre del año pasado.

[frasepzp1]

“Es muy difícil que el Presidente se reúna. Es necesario que él ponga el tema como prioridad nacional. Sin ello, la operación del Consejo se dificulta mucho”, expresa Alejandra Sobenes, Viceministra durante la gestión de Ferraté, integrante de la Mesa Técnica que impulsó la discusión sobre la ley, y representante en el Consejo por la Asociación Nacional de Organizaciones No Gubernamentales de Recursos Naturales y Medio Ambiente (Asorema).

Un fondo inexistente

Uno de los aspectos más importantes que establece la creación del Fondo Nacional para el Cambio Climático (FONCC) es  la asignación de recursos dentro del presupuesto general de la Nación. Su financiamiento debe venir de los ingresos por concepto de mitigación y adaptación al cambio climático, compensaciones por las emisiones de gases de efecto invernadero y fondos provenientes del canje de deuda por adaptación y mitigación al cambio climático, entre otras.

El objetivo de este fondo es financiar planes de gestión de riesgo, reducción de la vulnerabilidad, adaptación forzosa y mitigación obligada, el pago por servicios naturales, protección de ecosistemas, entre otras tareas. Pero, este fondo aún no ha sido asignado formalmente en el presupuesto.

En 2014 se repitió el presupuesto del año anterior en el que este fondo no estaba incluido, así que la oportunidad para que el Congreso lo incluyera llegó hasta noviembre del año pasado, cuando se aprobó el presupuesto de 2015. Pero no hubo asignación. El tema ni siquiera se discutió. Con ello el elemento más sustancioso de la normativa se aplazaba, con suerte, para el 2016.

Sin dinero, las medidas para combatir los efectos del cambio climático en Guatemala se encuentran sin la posibilidad de llevarse a la práctica. “Es preocupante que hasta el momento no se le hayan destinado recursos a estas acciones”, manifiesta Sobenes. Mientras esos recursos no se asignen, agrega, todos los desastres naturales que ocurran deberán seguirse atendiendo por medio de Estados de Calamidad, en vez de contar con una reserva establecida ante eventualidades de este tipo, como la sequía que se pronostica para este año y la crisis alimentaria que ésta puede acarrear.

“El planeta entero sabe que Guatemala es un país vulnerable. No es posible que este fondo esté desfinanciado mientras se le asignan tantos recursos al Ministerio de Comunicaciones”, lamenta Sobenes.

Una discusión inútil

Pero es que el Congreso haya olvidado la financiación. Más bien es que la asignación de este fondo no está definida con claridad en la ley. Para empezar, no se indica cuál es el monto de la asignación. Aunque la ley  indica fuentes de financiamiento de manera general, éstas no establecen montos ni porcentajes.

En 2013 la Comisión de Ambiente  trató de establecer un porcentaje para la creación del fondo. Jorge Mario Barrios Falla, integrante de la bancada Todos, quien participó en las reuniones, mencionaba incluso empezar el primer año con un 1% del presupuesto general para este fondo e incrementarlo cada año hasta llegar en 2016 al 3%. Pero esa propuesta no fue tomada en cuenta. “La bancada oficial de turno siempre está un poco predispuesta a rechazar cuando se habla de destinar recursos”, señala Barrios Falla.

En el mismo sentido, Amílcar Pop, diputado por Winaq y miembro en 2013 de la Comisión de Ambiente, explica que aunque se habló de la necesidad de aprobar montos definidos, no se tenía certeza de las condiciones financieras para destinarle recursos al fondo y se optó por aprobar provisionalmente sin una fuente definida y luego solicitarle una opinión técnica al Ministerio de Finanzas Públicas.

Juan Luis Rivera Castillo, coordinador de la unidad de Cambio Climático del MARN, explica que ya se están llevando a cabo pláticas entre la entidad y el Ministerio de Finanzas para definir de dónde pueden obtenerse estos recursos.

El oficialista Boris Cáceres España, presidente de la Comisión de Ambiente y Recursos Naturales del Congreso, indica que debido a que no era parte de la Comisión cuando se aprobó la ley, no estaba informado sobre los puntos pendientes en la normativa, pero ofrece citar a la Ministra para darle seguimiento a los avances.

El derecho sobre los bosques

Las modificaciones entre el proyecto y la iniciativa original fueron el resultado de “negociaciones de última hora”, dice Víctor López Illescas, director de la organización indígena Utz’ Ché, orientada a la protección de bosques e integrante de la mesa técnica convocada en 2009 para el análisis de la normativa. Sin embargo, aclara que ya desde su origen la ley carecía de la fuerza necesaria para representar un cambio real en términos de protección ambiental.

La principal inconformidad de López se relaciona con una de las principales luchas de su organización dentro de la mesa técnica: la inclusión de las comunidades indígenas en las regulaciones de los mercados de carbono y mecanismos bilaterales y multilaterales de compensación y pago por servicios ambientales.

La venta de bonos de carbono consiste en un mecanismo establecido por el Protocolo de Kioto, en el que se recompensan las buenas prácticas en la reducción de Gases de Efecto Invernadero (GEI) mediante los recursos que se obtienen de quienes más contaminan. El sistema establece que un bono de carbono equivale al derecho de emitir una tonelada de dióxido de carbono (CO2). Los recursos los administran los Estados.

Cada bono se obtiene mediante una Certificación de Emisiones Reducidas (CER), otorgada por la Organización de las Naciones Unidas (ONU) por cada tonelada de CO2 que se dejó de producir, mediante procesos industriales menos contaminantes. La tala de árboles también provoca que se liberen gases GEI en la atmósfera, por lo que la conservación de bosques representa uno de los factores por los cuales también se puede obtener una certificación.

Para obtener esta certificación, primero se debe  formular el proyecto ante el Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) de la CMNUCC, establecido en el protocolo de Kioto, el cual se encarga de certificar la cantidad de toneladas que se dejan de emitir y de promover los bonos en los mercados de carbono. Los precios oscilan entre US$5 y US$10 por tonelada de CO2. Sin embargo, se han registrado otros más elevados. El pago puede provenir de fondos internacionales como el Banco Mundial o de compras directas en los mercados. Sobenes explica que lo preferible en estos casos es mantener a los intermediarios de lado para mantener los precios accesibles y no desviar los objetivos de programas de este tipo. La conservación de los bosques también puede convertirse en una fuente de pago por servicios ambientales a través del programa de las Naciones Unidas para la Reducción de Emisiones por Deforestación Evitada y Degradación de Bosques (REDD+).

En este programa son los países desarrollados los que desembolsarían los recursos para el mantenimiento de bosques tropicales en naciones en desarrollo. Bajo este mecanismo, comunidades enteras pueden recibir un pago mensual por la protección de un bosque. Los precios por esta vía rondan los US$20 dólares por tonelada de carbono.

La propuesta de Utz’ Che y otras organizaciones indígenas en la mesa para el cambio climático era que las comunidades  que tienen a su cargo bosques del Estado, en concesión, pudieran vender estos bonos. Al final, en la ley se estableció que sólo el Estado y los propietarios de las tierras en las que se encuentren los bosques podrán hacerlo. Organizaciones de pueblos como 48 Cantones de Totonicapán están comprendidas en la normativa, debido a que son propietarios de sus bosques. López reclama que otras organizaciones como la Asociación de Comunidades Forestales de Petén (Acofop), quedaron excluidas.

Marco Vinicio Cerezo Blandón, actual presidente de Asorema, considera que estas comunidades sí están  incluidas, ya que el artículo 22 de la ley les da la posibilidad de entrar a estos mercados, no sólo a los propietarios, sino también a los poseedores legales. Pese a ello, el abogado Juan Manuel Quiñonez López, especialista en temas ambientales, expone que alguien que recibe una concesión no entra en la categoría de propietario, ni de poseedor legal, por lo que las comunidades de Acofop no estarían incluidas.

Sin embargo, éste no es el único elemento relacionado con los bosques que requiere de más análisis. Mario Godínez, excoordinador de la organización ambiental Ceiba, explica que no se puede tomar en cuenta para el canje de bonos a todos los bosques por igual. Según su edad, explica, algunos bosques varían sus niveles de captación de CO2. “Los bosques viejos ya no pueden captar lo mismo. Además, considera que los términos en los que se aborda el tema son demasiado generales, por lo que le parece nada más una ley orientada a buscar espacios en la cooperación internacional sin que haya una política real en el país sobre la temática”.

Los vacíos que persisten

Otro elemento que incomoda a las organizaciones campesinas es lo referente a los incentivos para las empresas que emitan menos gases provenientes de la quema de combustibles fósiles. De esa manera se motiva a las compañías a la reducción voluntaria en el uso de estos materiales. En ese punto, la normativa también se queda en generalidades, pues no explica qué clase de incentivos son los que promueve.

La exviceministra Sobenes aclara que cuando se habla de incentivos, no necesariamente tienen que ser fiscales, sino que lo pueden ser también los mecanismos  de compensación por reducir las emisiones de GEI financiadas por quienes contaminen más. Según Sobenes, es la forma de promover  formas sostenibles del uso de los recursos.

[frasepzp2]

Para López, sí se trata de una cuestión fiscal. “El asunto era definir las obligaciones claras para los que emiten gases por el uso de energía proveniente de combustibles fósiles. En vez de eso, se quedó como algo voluntario y sujetos de incentivos. Eso es una burla”, reclama López, quien señala que se trata de una medida para beneficiar a grupos empresariales que podrían encontrar beneficios tributarios por sus “proyectos verdes muy de moda”. Mientras que los beneficios para las comunidades indígenas quedaron excluidos. “Le quitaron cualquier detalle que pudiera oler a derechos indígenas”, concluye el coordinador de Utz’ Che.

Estos incentivos se incluyeron en la ley a última hora. La iniciativa que discutió el Congreso establecía que si en la generación eléctrica el uso de combustibles fósiles provocaba que la emisión de gases fuera superior a la que se hubiera generado con combustibles no fósiles, los responsables estaban obligados a compensar mediante proyectos para reducir o absorber estas emisiones.

Los diputados oficialistas Emmanuel Seidner Aguado, Pedro Muadi Menéndez (entonces presidente del Congreso) y Juan José Porras Castillo, presentaron en la lectura por artículos una enmienda para que esta obligación no sólo se aplicara a la generación energía, sino a cualquier otra actividad. Además le ordena al MARN diseñar un plan para los incentivos a quienes emitieran menos GEI. La enmienda pasó, como el resto de la ley, sin oposición.

En el tema del transporte, público y privado, el elemento fiscal del incentivo está explícito en el artículo 21 de la normativa, ya que se ordena al Ministerio de Finanzas Públicas y a la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT) elaborar un programa de incentivos fiscales y subsidios en favor del uso de energías limpias. Para el inicio de ese programa de incentivos fiscales en el área de transporte, es necesario primero un reglamento a cargo de las dos instituciones designadas. La ley establece también para el MARN y el Ministerio de Comunicaciones Infraestructura y Vivienda (CIV) la obligación de elaborar en menos de 24 meses (hasta agosto de este año) la normativa sobre emisiones de gases en el transporte. La elaboración de este documento todavía no se ha iniciado.

La reglamentación de los incentivos para la reducción en el uso de GEI queda también a cargo del MARN, que debe reglamentar el funcionamiento del Consejo Nacional de Cambio Climático y el del Registro de Proyectos de Remoción o Reducción de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero. Éste último tiene un plazo especificado de 18 meses (se debe entregar el 12 de abril de este año). En total, entre reglamentos y planes, la ley incluye 19 instrumentos legales complementarios. Hasta el momento ninguno de ellos se ha emitido.

 “Es muy positivo que la ley ya esté aprobada, pero será verdaderamente operante en el momento que todos estos reglamentos estén aprobados”, matiza Cerezo.

Rivera, coordinador del tema en el MARN, explica que ya se están desarrollando seis de estos instrumentos, que incluyen un Plan Nacional de Energía, y tres planes relacionados con la mitigación, como parte de las responsabilidades que tiene Guatemala en materia de emisiones de GEI. El funcionario agrega que aunque el marco legal no esté completo para llevar la ley a la práctica, se sigue trabajando en todos los complementos legales para hacerla operante.

Plaza Pública intentó conocer la opinión de la Ministra de Ambiente. Sin embargo, el equipo de comunicación del Ministerio aseguró que no logró establecer comunicación con ella.

Pero no sólo se necesita de la aprobación los reglamentos complementarios. La inexistencia de otra ley  también afectó el contenido del 7-2013, lo que dejó de lado otra de las luchas de los sectores campesinos: la regulación sobre el agua.

Los intentos por aprobar la Ley General de Aguas vienen desde 1996. Sin embargo, el asunto ha despertado inconformidades dentro de la sociedad civil y municipalidades ante el temor de que la iniciativa esté encaminada a una privatización o a convertir el derecho humano del uso del agua a un privilegio.

El artículo 15 de la iniciativa original de la Ley de Aguas planteaba la gestión de los recursos hídricos por parte del Estado. Allí se  enmarcaban cuestiones como la protección de las zonas de recarga hídrica (lugares en los que se da mayor filtración de la lluvia y la humedad a los mantos acuíferos) así como la salvaguarda de  las necesidades de la población para consumo, ecosistemas y la regulación para la producción de bienes y servicios. Para las organizaciones indígenas éste era un elemento que permitía abrir el debate para una próxima ley. Sin embargo, el artículo se eliminó en el decreto final de cambio climático.

El diputado Barrios Falla manifiesta que el agua es un tema aún pendiente de discusión, y que por ello fue eliminado ese artículo para sortear la oposición que genera un tema tan espinoso como ese que podría atrasar la aprobación de la Ley del Cambio Climático.

La pendiente Ley de Aguas no se ha discutido ni parece estar en la agenda inmediata del Congreso, a pesar de que además de la iniciativa de 1996, se han leído ante el pleno de diputados dos propuestas más, una de 2003 y otra de 2005. España Cáceres, explica que sobre ese tema es muy difícil ponerse de acuerdo, así que no es probable que se retome la discusión en un corto plazo y mucho menos en un año electoral.

Para Sobenes, la aprobación de la Ley del Cambio Climático es ya positiva a pesar de los incumplimientos desde el punto de vista presupuestario. Para Cerezo, es muy valioso que exista una ley que delimite las responsabilidades en el tema ambiental para todas las entidades del Estado involucradas, a pesar de que acepta que hace falta un marco jurídico y voluntad política para su puesta en marcha.

Para otros afectados como López, la ley se trata de una serie de generalidades sin la fuerza necesaria para motivar un cambio real en materia ambiental.

Amílcar Pop atribuye las carencias en la normativa a tres factores: el desconocimiento técnico por parte de los diputados, los intereses que los legisladores pueden tener en favor de sectores específicos de la población y la escasa participación de las organizaciones civiles al momento de discutir la Ley.

El mundo se sigue acercando al “punto de no retorno”, un incremento de la temperatura promedio anual de dos grados centígrados por encima de los 15 que se calcula que había en el año 1750, antes de la revolución industrial.  Mientras tanto, en Guatemala  no hay prisas: Un fondo desfinanciado, un consejo que se reúne menos de dos veces al año, la ausencia de una regulación sobre el agua y una ley inoperante porque no tiene reglamentos. Aún con tantas falencias, la Ley del Cambio Climático es eficaz en las convenciones internacionales para mostrar a Guatemala como un país comprometido con su población y con el resto del mundo por las medidas emprendidas para la mitigación del calentamiento global y la adaptación a sus efectos.