¿Usan o abusan los ricos del poder fiscal?

1. El que manda, acumula

En verdad, dicho en un lenguaje más preciso, el Estado es la concentración del poder de la sociedad, y en virtud de que ella está dividida en clases sociales y es muy desigual, la riqueza está articulada con los que mandan, que son menos pero tienen más. También el Estado se mueve con una dinámica, una función pública, en que los que obedecen, siendo muchos más, tienen menos. Toda la lógica fiscal en esta etapa de transición se mueve en torno a esta contradictoria situación del reparto del poder, de la apropiación de la riqueza, de beneficios políticos. El libro Política fiscal: expresión del poder de las elites centroamericanas está construido sobre esta óptica. El tema abre posibilidades analíticas y por ello constituye un magnífico libro.

En estas sociedades, a la minoría le resulta posible forzar a la mayoría y a los líderes les es posible dirigir la acción colectiva sin tener el acuerdo de la totalidad porque tienen el control del Estado, y el Estado monopoliza lo que se llaman ‘los recursos de la violencia legítima’. En la teoría política moderna se postula que el derecho a usar la fuerza solo le corresponde al Estado, para que pueda cumplir sus funciones básicas, como mantener la seguridad de la población ciudadana, la integración y la cohesión social, la promoción de la economía, el manejo de la moneda y el crédito, todo ello en favor del bien particular.

El cuerpo estatal es el conjunto de instituciones jurídicas, el aparato administrativo, la burocracia y los recursos financieros. Como se dice líneas arriba, la desigualdad inherente a la estructura social convierte en inevitable el reparto diferencial. ¿Cómo es eso de que el Estado está en manos de una élite social cuya constitución íntima le permite controlar el poder?

La acumulación de la riqueza obedece al tipo de relaciones que establecen los poderosos con la población en la que las desigualdades no solo producen concentración del dinero, sino también del poder, del conocimiento, de la dominación en general. El Estado está en manos de las clases dirigentes, cuya dinámica de poder las hace más o menos diligentes en aplicar las políticas que las benefician. Esas políticas, especialmente las de naturaleza fiscal, son como una suerte de brujería moderna por los resultados, un juego de intereses, complejo en las relaciones numéricas que la mueven; la política fiscal es un reparto desigual del dinero público, de prevenciones, responsabilidades, como los efectos de la creación o disminución de barreras arancelarias, la exoneración de tributaciones, el cobro de los créditos bancario, más o menos impuestos directos, el juego bancario de las políticas monetaria, cambiaria y financiera. Todo ello moviéndose en dirección favorable al gran capital.

La historia de la formación del Estado moderno es la de un proceso de separación del poder y de quienes lo manejan. En la matriz feudal en la que se origina, se confunde el poder en sus dimensiones pública y privada. El Estado moderno es la victoria de lo público porque lo perfila y lo define frente a lo privado, el todo y una de sus partes; la expresión de esa independencia de lo público es que se configura como el poder constitucional, la legalidad igualitaria de deberes y derechos, las relaciones democráticas entre gobernantes y dirigidos.

El Estado moderno tiende a ser democrático y cuando lo es, lo marca un dinamismo de cambio en favor de las mayorías, estrategias de poder repartido igualitariamente y la promoción de la economía y la fiscalidad en provecho de todos (o de las mayorías). En resumen, alcanzado cierto nivel de desarrollo, el Estado exhibe la fórmula de una estructura independiente de los grupos dominantes; el Estado liberal del S. XIX y comienzos del XX era el poder de los cafetaleros, de la oligarquía; en esa dinámica tienden las fuerzas políticas dominantes a ‘ignorar’ los valores públicos no porque así se maneja mejor el gobierno sino porque así se le aprovecha más. En otra óptica este es el Estado republicano.

2. ¿Por qué se escribió La Política Fiscal?

En el seno de la sociedad que se moderniza, se produce más riqueza, surgen más instituciones, las clases se multiplican como si fuera una suma concentrada, y la distinción entre gobierno y Estado se hace necesaria. Hay grupos que dirigen el gobierno y grupos que dominan al Estado. La confusión es frecuente pero conviene distinguir esas funciones aunque no sean distintos los intereses de los grupos. La intermediación la hacen los partidos, que son parte del Estado moderno y, si son competentes y representativos de la ciudadanía, contribuyen a su modernidad. ¿Puede decirse que el Estado es de la élite?

Es en este contexto político, económico y social de una sociedad que se moderniza, y de las políticas fiscales que promueven el cambio, que se escribió Política fiscal: expresión del poder de las elites centroamericanas.

La crítica del poder en perspectiva histórica fue la motivación intelectual y política que inspiró esta importante investigación. Sus desafiantes hipótesis son resultado del calificado oficio que tienen sus autores, portadores de la razón por su calidad analítica, y de la pasión por las denuncias a la que se atreven. La hipótesis que anima la investigación indica que el control de las políticas fiscales, o de algunas de ellas, se desarrollan en beneficio de la burguesía nacional y extranjera y ello es así porque la estructura del Estado lo permite.

El título del libro califica su contenido sustantivo, la política fiscal y las elites dominantes, lo cual resulta novedoso e importante porque aunque sobre el tema fiscal se ha escrito mucho en la óptica de la economía macroeconómica y de la contabilidad administrativa, no se hace en el terreno de la antropología política, la sociología, y de la historia. Ahora, sin embargo, se aborda en términos de economía política, lo que le da riqueza al texto, que comentamos con verdadero entusiasmo.

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La retórica del elogio debe ser breve cuando está bien fundada: la publicación del ICEFI no tiene paralelo ni semejanza con estudios relativos a la temática de lo fiscal. El esfuerzo constituye un enorme paso adelante en el conocimiento empírico del Estado como herramienta de las elites dominantes, cuyos intereses controlan el poder económico y los recursos de poder en las relaciones entre el gobierno y el Estado. En general, la política fiscal es un ejemplo directo y complejo para entender la evolución de los grupos dominantes, su constitución y el ejercicio del poder.

La investigación de las elites dominantes es la historia de su victoria en el mercado y necesita transparentar los mecanismos políticos de los cuales se valen: políticas que el Estado aplica, es decir decisiones de poder cuyos resultados se aprecian en la producción de bienes, infraestructura física, servicios públicos, legislación a granel.

Hay un mérito que queremos destacar. En el libro están estudiadas las estrategias de las políticas fiscales que se aplican en los cinco países centroamericanos; se puede intentar así un ejercicio comparativo de semejanzas y diferencias que le dan paso al ejercicio del análisis. En el microcosmos regional hay por lo menos tres estilos de gobierno.

Y además el libro del Icefi-Centro de Estudios Latinoamericanos sitúa el debate de lo fiscal en su mejor lugar, porque es el resultado de mirar en lo nacional cómo se comportan los actores sociales en sus compromisos de política del poder; y en lo internacional, en un mundo que se globaliza y produce fuerzas heterónomas que condicionan el desarrollo nacional. Y aparece la dimensión fiscal como el poder recaudador, la capacidad extractiva del Estado, buscando recursos sin los cuales este no podría existir. El Estado supone y produce lo fiscal. Al hablar de lo fiscal se tiene una noción abarcadora que implica tanto la cuestión impositiva como lo relativo al gasto público, la transparencia fiscal, el endeudamiento presupuestal y otros aspectos financieros. Lo fiscal no solo es lo financiero; es también político, es el pacto político de las elites en relación con el Estado. El Estado democrático es el Estado republicano en tanto es la constitución y la ley en su momento empírico, cuando se cumple.

3. Acerca de la autonomía relativa del Estado

El Estado democrático es el Estado de derecho, que tiene en la base un ordenamiento jurídico: la Constitución, que es el soporte de toda la estructura del Estado, y la división de poderes, que es la colaboración funcional entre ellos. El Estado constitucional requiere una relación inmediata con los ciudadanos y el cumplimiento de la ley por parte de todos. Este es el principio del Estado republicano, que es como la armadura del Estado de derecho en cuanto al principio de la legalidad. Piénsese que sin su aplicación efectiva la Constitución solo sería una declaración política. Desde la perspectiva de los gobernados, la gobernabilidad adquiere el carácter de un derecho: el derecho al buen gobierno.

Una fiscalidad normal quita y da y es parte de la teoría del status público elaborado por Jellinek, según el cual hay tres formas de relación de las personas con el Estado: una negativa, otra positiva o una relación activa.

Es negativa la ordenación independiente del individuo frente al Estado: la esfera de libertad del sujeto está integrada por todo lo sustraído al dominio del Estado.

El segundo caso consiste en el derecho que tienen los individuos a utilizar los servicios o prestaciones que ofrece porque a ello está obligado el Estado.

La relación activa corresponde a la posibilidad del sujeto de participar en las actividades del Estado, como votar o desempeñar cargos públicos.

Se discute si son las leyes y la política las determinantes de la naturaleza del Estado; o si más bien es la estructura económica, las fuerzas del mercado, las que ejercen el mayor control y decisión en la conformación de lo estatal. La pregunta es si el poder estatal controla o es controlado por la estructura económica. La respuesta es compleja y en último término la primacía de la economía es válida solo para el largo plazo y para estudiar el patrón general de cambio. La aseveración de que el Estado controla el desarrollo económico es con frecuencia cierta pero sólo en el corto plazo, en patrones particulares de cambio.

Si las políticas fiscales son expresión del poder de un grupo, de una elite, de una clase, significa que la economía está siendo subordinada por la política, por los intereses privados. El punto crucial de esa certeza es poder determinar los límites de la acción independiente del poder estatal. El poder de los intereses de clase puede determinar la política (fiscal) del Estado y así reforzar los intereses de clase y si esto es así, las modalidades de la dinámica fiscal pueden determinar la estructura del poder de la clase.

El libro Política Fiscal: expresión del poder de las elites centroamericanas es una prueba parcialmente precisa de cómo la política determina los rasgos económicos. Uno de esos rasgos constitutivos del Estado es la autonomía relativa de que dispone en relación a la estructura económica. Determinar el grado de dependencia de las clases poderosas puede ser la investigación toral.

El Estado moderno no puede estar al servicio unívoco de los intereses particulares, o actuar sujeto a las valoraciones corporativas, a los dictados del gran capital. Si el Estado es democrático, debería moverse atendiendo a todas las necesidades de la sociedad. Ese es el supuesto teórico mejor fundado que relativiza las relaciones de una u otra estructura. El Estado es más legítimo si mejor representa los intereses universales de la sociedad, si los sirve de manera general. El Estado capitalista se legitima más si es capaz de estructurar su poder en función directa de las necesidades de las clases pobres, de aquellos a quienes la sociedad nada dio y por ello tienen una múltiple carencia, que también es un obstáculo para el desarrollo.

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De hecho la autonomía total del Estado en términos de su representación absoluta de los intereses de las clases no existe y por eso se predica la autonomía relativa, que es el reconocimiento de que las fuerzas de la clase dominante siempre mantendrán alguna influencia, satisfará algunos intereses, dirigirá dimensiones particulares de su ámbito propio. La distancia del margen es histórica, aumenta y disminuye como resultado de las luchas sociales. El conflicto regula. Este texto tiene buenos ejemplos de cómo ello sucede en los países centroamericanos, un margen amplio en una democracia como Costa Rica, uno estrecho, sin autonomía casi absoluta, en países como Guatemala.

Resulta aceptable el mensaje de que en el Estado contemporáneo la política fiscal constituye el sucedáneo de la noción de pacto social. Siendo esto así, aparecen actores políticos que entran en pactos y conflictos, actuando como, o representando a las elites políticas y económicas. La ‘autonomía relativa del Estado’, que es uno de los rasgos constitutivos del Estado moderno, se teje como un complejo relacional de los intereses privados con los públicos en unas dimensiones contradictorias.

En las experiencias centroamericanas la fuerza de la elite desborda las previsiones del poder estatal, que resulta aplicando una política fiscal en provecho de los empresarios. Antes de pasar a examinar cómo ocurre este ensamblaje hay que hacer una referencia a la existencia de las instituciones estatales que ejecutan las políticas correspondientes, que las administran. La república necesita de la burocracia, el cuerpo de funcionarios jerarquizados y rentados que ponen al Estado en movimiento.

La elite dominante necesita una corporación burocrático técnica, pues es a través de ella como los intereses privados se satisfacen. La burocracia es el conjunto humano que se vuelve el cuerpo administrativo de la dominación, una jerarquía de funcionarios contratados por un salario y con funciones técnicas, controlados y dirigidos por funcionarios superiores; el trabajo del grupo está dividido y centralizado como en una fábrica. Los altos funcionarios forman una burocracia técnica especial que está a su vez dirigida por funcionarios electos. La burocracia forma un ejército civil penetrado por los intereses públicos y privados.

4. Los ejemplos centroamericanos

La investigación del ICEFI tiene un rico contenido empírico: datos conocidos y cifras hasta hoy ignoradas. Solo a manera de ejemplo, hacemos unas referencias a los casos nacionales. En Guatemala son dos las variables escogidas para finalidades probatorias, y que permiten exhibir y reclamar la conducta de los poderes de las clases dominantes en el universo fiscal: la carga tributaria y el gasto público. El tema alcanza un tiempo histórico relativamente largo: las reformas suplicadas en las políticas impositivas durante años y años; y el discutible destino que se le da al gasto público cuando son intereses corporativos los que deciden.

Hay otras variables más, pero en estas dos políticas fiscales escogidas hay información suficiente para examinar en detalle. Por ejemplo, cómo ocurre todo cuanto se argumentó en las páginas anteriores. La carga tributaria es el eje porcentual entre el monto que se recauda como impuestos y la cantidad de riqueza nacional que le sirve de base. Es del dominio público que este país tiene una de los tributos relativos más pequeños de América Latina. Acorta la historia de esta injusticia partir del mandato de los Acuerdos de Paz, que señaló un monto del 12% anual como la carga ideal que Guatemala debería satisfacer en 1996. Y de acuerdo con las tasas del crecimiento nacional, se proyectó un ascenso gradual que debió alcanzar el 15% hacia el año 2005. Fatiga repetir que ese porcentaje no se ha alcanzado nunca y que desde 1986 han fracasado todos los intentos gubernamentales por alzar el tanto-por-ciento y acercarnos a las metas establecidos por los Acuerdos de Paz. Los motivos para ver en el horizonte del 15% una meta deseable no es para cumplir con el compromiso de solidaridad que ciertamente los Acuerdos expresan, sino para bajar la inmoralidad de la pobreza extrema, que el conflicto armado aumentó.

El reclamo por aumentar los impuestos es la historia frustrada de los proyectos de reforma fiscal iniciados desde el gobierno de Vinicio Cerezo. En el plazo de tres décadas, con un crecimiento económico lento y la población casi duplicada, la carga tributaria no ha pasado del 12%. Las reformas propuestas han sido de variado calado, difícilmente injustas en el medio económico y social y todas ellas, siete en total, virtualmente anuladas por la Corte de Constitucionalidad. Son dos generaciones sucesivas de grupos empresariales que ya se acostumbraron a no cumplir con sus deberes ciudadanos. Los obstáculos son varios, articulados entre sí: la burguesía no paga impuestos y cuando lo hace, paga mal e incompletos; evade y luego paga impuestos indirectos. El Estado guatemalteco no cobra impuestos, la Corte de Constitucionalidad ha marchado conjuntamente estableciendo (no legislando) la política fiscal de Guatemala.

En El Salvador la guerra civil fue un fenómeno decisivo en la crisis política que desde 1979 se produjo; ahí el conflicto armado, al contrario de lo sucedido en Guatemala, afectó a fondo los intereses materiales de la burguesía comercial-cafetalera, con expropiación de tierra, nacionalización de bancos y servicios de exportación, derrotas políticas y militares y destrucción institucional. El retorno a la democracia electoral desde 1982 permitió que las fuerzas de la derecha se trazaran pasos sucesivos desde el gobierno. En el punto álgido de ese terremoto social la oligarquía tuvo energía para realizar dos hazañas: crear un sólido partido político, ARENA, destinado a ganar cuatro elecciones sucesivamente, y organizar un ‘tanque de pensamiento’ que aglutinó una élite intelectual de enorme talento original: La Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social (FUSADES), financiada generosamente por los Estados Unidos. Con ambos instrumentos –político y técnico- la élite salvadoreña salió bien de la coyuntura después de 1989.

El eje central del programa de reformas impulsado por los gobiernos de Arena bajo el consejo estricto de Fusades fue la privatización de la banca. Pudo hacerse esta hazaña por la relativa unidad del sector cafetalero pero sobre todo por la importante ayuda internacional que concurrió. La implementación del proceso de privatización de la banca estatal significó cumplir con la estrategia de Fusades y con los intereses de la elite cafetalera que había decidido trasladarse al sector financiero. El procedimiento técnico incluyó una difícil tarea de saneamiento de los bancos y otras instituciones financieras, la venta pública que impactó el déficit fiscal y cuasi fiscal y que nunca fue cubierta. Se previó que el proceso de privatización conduciría a una democratización de la propiedad de las instituciones del sistema financiero; la oferta en acciones se hizo especialmente a los trabajadores bancarios y a pequeños propietarios. La venta de bonos tuvo un plazo de tiempo que los grandes propietarios aprovecharon más. Los que tienen poder saben comprar, lo hicieron más rápido y se quedaron como dueños bancarios.

Lo importante son los cambios que la guerra traza en el perfil de las elites dirigentes. Pueden ser muchos, pero los mecanismos y los niveles de acumulación de capital por un lado y el peso de la participación en actividades políticas, por el otro, son aspectos en los que se aprecian las diferencias. La guerra acarrea novedades, por ejemplo, expropiación agraria de la propiedad terrateniente en El Salvador y Nicaragua, reforzamiento del carácter oligárquico de los ricos guatemaltecos. Se producen procesos de calificación que dividen a las elites, no solo entre grupos con intereses en la agricultura de exportación (antigua elite cafetalera), comerciales y el más importante la elite financiera, que ya no es dueña de los bancos, sino de mecanismos de política fiscal. Y los grupos del capital transnacional o emergente.

En Honduras sucede lo de siempre, un afán modernizador que no alcanza las metas; la economía cambia a condición de mantener su modelo primario-exportador, aumenta el sector servicios, destacándose el comercio, el turismo, los servicios financieros y las telecomunicaciones. La élite económica ha tenido siempre una fuerte influencia en la política de manera directa, como dueños de los medios de comunicación, que pertenecen a dos grandes grupos empresariales, por lo que economía y política se articulan en conflictos a veces innecesariamente polarizados.

En el caso hondureño se observa con más claridad cómo un conjunto de impuestos perfilan un grupo dominante, o una secuencia económica y su manera de integrarse al mercado internacional, y esto con efectos de política estatal. El poder político se mide más y mejor en la estrategia de las exoneraciones, las evasiones, en las tareas de control y fiscalización, en suma, en el gasto tributario. En Honduras y Nicaragua se observa cómo las exoneraciones fiscales han sido un mecanismo que exhibe el movimiento de los intereses de las elites y que tiene incidencia en la conformación de un Estado; la política del gasto tributario es la renuncia del Estado a la recaudación de ingresos que constituye uno de los mecanismos fundamentales de la construcción del Estado. La política fiscal aquí es la manifestación de un poder contradictorio entendido como una elite que se enriquece si el Estado se debilita, en una concepción neoliberal de efectos negativos. La estructura tributaria exhibe por ello una elevada evasión fiscal, esfuerzos en las tareas de fiscalización y control, y un abultado porcentaje de corrupción. En resumen, la concesión de exoneraciones es la expresión de la clase política ejerciendo el poder, que resulta desordenado y débil frente a los grandes intereses de las elites nacionales y especialmente las internacionales.

El examen de la breve pero intencionada experiencia de cambio estructural en Nicaragua tiene varios momentos que corresponden al predominio de intereses contradictorio de clase. Un primer momento corresponde al triunfo de la revolución, a la sustitución violenta de una élite político-militar y de un Estado patriarcal, que gobernaba con estilo sultanesco.

En el período que empieza en 1979, una fracción de la clase dominante es expropiada parcialmente de sus empresas agrícolas y comerciales; se anuncia la construcción de una sociedad socialista, con base en una alianza de clases medias urbanas, campesinos, trabajadores y una pequeña burguesía rural. Puede resumirse como una década en que se siembran las bases de una sociedad de masas, es decir, de un Estado popular al servicio de las mayorías. Este proyecto de cambio termina en el fracaso económico y político (1990), en elecciones donde las masas populares, cansadas de la hiperinflación, del desempleo y la guerra civil, deciden el destino de la revolución sandinista votando por la oposición conservadora.

En el momento revolucionario se emplearon métodos heterodoxos, como el déficit fiscal y la deuda pública externa; se provocó una creciente hiperinflación y un deterioro del sistema económico que llevó a aplicar medidas de estabilización y ajuste estructural después de 1987. Nicaragua retornó a las políticas neoliberales después de 1990. El libro que comentamos utilizó dos variables como ejemplos de la influencia de los grupos económicos o políticos en el trazado de la política fiscal. Políticas dirigidas en provecho propio de una manera desembozada, que por lo demás corresponde a una larga tradición histórica. Esas dos variables fueron, por un lado, la constitución y evolución de la deuda interna y, por otro, la presencia del gasto tributario en forma de exenciones, exoneraciones y tratamientos especiales; el detalle de los problemas de la crisis y su solución, exhibe cómo los acuerdos entre las elites económicas y políticas se realizan en su directo beneficio. Por ejemplo la quiebra de varios bancos privados (1999-2001) se pagó utilizando el presupuesto nacional de gastos, lo que significa que la deuda privada se paga con recursos públicos. También hay una correspondencia causal poco frecuente entre determinadas políticas que favorecen a unos cuantos y las exoneraciones que les benefician. Las herencias del somocismo son muchas; unas de ellas es el uso de la política fiscal en provecho casi personal, que hoy día continúa.

Y Costa Rica no es una excepción en el trazado de las políticas fiscales salvo en el modo de llevarlas a cabo. Ha habido una sobre representación de los intereses políticos en el campo económico, en la dirección de la administración fiscal, que facilita la utilización del poder del Estado en provecho privado. Y una sobre representación de los intereses económicos en el terreno político. Los Ministerios de Hacienda Pública, o Economía, o de Comercio exterior, o la presidencia del Banco Central han sido dirigidos frecuentemente por exfuncionarios de instituciones empresariales. La estructura democrática permite ese juego de lo económico y lo político que en Costa Rica deja la impresión de una cierta igualdad. Pero sucedió que no se aprobaban las reformas tributarias originales, sino versiones disminuidas o ajustes temporales a los impuestos. Ha sido especialmente grave no resolver bien los desequilibrios fiscales y con ello la acumulación de deuda pública interna. El pago de intereses de la deuda, que en un momento sobrepasó al 4% del PIB, se convirtió en una limitación al crecimiento del gasto social y la inversión pública.

El uso de la política fiscal en provecho de la élite económica es también un elemento poderoso, pero no deja la impresión de arbitrariedad porque se construye en los márgenes de la legalidad. Si se cuidaran las formas democráticas, el poder fiscal de los ricos en el resto de Centroamérica sería el mismo pero sin producir la impresión de que son delincuentes.

Hace falta conocer más estas sociedades para aplicar políticas que permitan que el Estado funcione al servicio de todos y que la autonomía relativa en relación con el gran capital sea menor.

Estamos predicando un olvido: para que el Estado represente a las mayorías, ellas deben participar políticamente. Es un problema de conocimiento económico, pero también de acción política.