Partimos de una primera inferencia: buena parte de la institucionalidad de hoy, viene de intervenciones agresivas, y de timideces de los constituyentes y de los parlamentarios herederos inmediatos. Principalmente de los cuatro gobiernos posteriores: Arzú, Serrano, De León Carpio y Alfonso Portillo. Los demás siguieron la inercia, con una bonanza en tiempos de Oscar Berger y la crisis financiera (internacional y nacional) de Álvaro Colom. Luego, lo que siguió es simplemente una corrupción rampante, con la que el actual gobierno está lidiando frente a temibles y muy bien financiados adversarios políticos y económicos.
La Guatemala de los constituyentes (1984-85) no es ni por asomo la de 2025. La carga tributaria (relación tributos/PIB) apenas llegaba al 5 %. Este tema fue de amplia deliberación durante las negociaciones de los Acuerdos de paz, principalmente en lo socioeconómico y agrario. El presupuesto de gastos de la nación era únicamente de Q1,314.1 millones, frente a Q148,526 millones al día de hoy; es decir, 113 veces mayor. Tan solo el Ministerio de Agricultura, en términos nominales, tiene en la actualidad una asignación dos veces más grande a la totalidad de dicho presupuesto.
Partimos de la afirmación que, aún con el deterioro del poder adquisitivo del quetzal, las cifras que hoy se manejan han permitido una macrocefalia de ciertas instituciones. Además, luchas intestinas por su manejo, debido a lo inflado de las asignaciones amarradas desde la Constitución Política, y el mimetismo de leyes que capturan asignaciones específicas y despedazan a los ingresos tributarios.
Todo esto ha creado poderosos caciques colgados al presupuesto: rectores, decanos y docentes de la universidad estatal, dirigentes federativos, magistraturas con alto poder y discrecionalidad, órganos corporativos autónomos que observan privilegios y brechas salariales abismales. Y así, una serie de patologías institucionales que urge corregir, y animan, desde ya, a una reforma profunda de la Constitución Política.
Pero miremos cuál era la situación en 1984 y lo opaco de la bola de cristal utilizada. América Latina se debatía en la gran crisis de la deuda externa. El Fondo Monetario Internacional andaba salvando las cuentas externas, y una misión condicionó un ansiado desembolso de tan solo USD60 millones —que ahora ni cosquillas hace a la balanza de pagos— para que los importadores pudieran obtener la ansiada divisa.
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Un grupo de tecnócratas del Ministerio de Finanzas se aventuró a una agresiva propuesta tributaria que provocó efervescencia y urticaria en el CACIF. Lo que llevó a una escalada de reclamos y propuestas muy afines a la visión neoliberal, que venía naciendo como espuma para estabilizar y ajustar la economía. El principal problema era que las cuentas del fisco mostraban cifras angustiantes, y la divisa era escasa, al punto que el Banco de Guatemala tuvo que recurrir a una normativa de emergencia denominada aplicación de la segunda parte de la Ley Monetaria que creó tres mercados cambiarios diferentes y empezó a racionalizar divisas. Eso disgustó a los boys cafetaleros porque se les pagaba menos por sus dolarucos que alimentaban el denominado mercado de esencialidades.
Los ingresos tributarios en 1984 tan solo eran de Q479 millones, frente a Q110 mil millones al día de hoy; es decir 230 veces más. Por ello era lógico en ese momento tal vez asignarle a las municipalidades un 10 % de tales ingresos, o bien a la universidad un 5 %. Así, la Universidad de San Carlos, por ejemplo, estaría recibiendo —en teoría— cerca de Q24 millones para hacer carrera docente, edificar la ciudad universitaria de la zona 12 y contar con laboratorios científicos. Así, también, las municipalidades recibirían un 10 % del aporte constitucional, que se disperasaría en una gran cantidad de municipios. Además, la Constitución prescribió el diseño de un Código Tributario Municipal para su posterior desarrollo en una ley ordinaria. En la Carta Magna existen un conjunto de leyes que, por intereses creados, no se han desarrollado.
Al igual que el nunca discutido Código Tributario Municipal, los constituyentes dejaron para después incontables cuerpos legislativos que los parlamentos han ignorado. Así de tímidas fueron las normativas sobre el agua, el ambiente, la minería, el servicio civil, el conflictivo tema agrario y otros grandes rezagos estructurales que se dejaron para la posteridad. Algunos se fueron tergiversando en el camino, tal es el caso de las reformas constitucionales de 1993 y las leyes del Sistema de Consejos de Desarrollo o el famoso IVA-PAZ, que ya necesita de una refundación completa.
Ahora bien, lo que mejor se aprovechó fueron las asignaciones constitucionales. Estas han ido inflando los aportes y generando luchas de poder dentro de las instituciones que usufructúan dicha ventaja constitucional o institucional, heredada de esos diseños. Tal es el caso de los aportes a los incentivos forestales o las asignaciones de destino específico de ciertos impuestos.
La bola de cristal jamás imaginó que la sed de divisas y de importación sería paliada por la expulsión de millones de almas hacia el norte (Estados Unidos), lo que resolvería los graves problemas de astringencia de divisas que llevaron al final del primer gobierno democrático —el de Vinicio Cerezo— a liberalizar las tasas de interés y el tipo de cambio. Asimismo, recordemos que, en la reforma constitucional de 1993, un golazo de los tecnócratas bancarios impulsó a los bancos comerciales como principales acreedores del Estado, lo que tornó innecesario el crédito bien administrado y orientado a proyectos de inversión de la banca multilateral.
Mientras tanto, en 2025 los resultados muestran las grandes brechas: SEGEPLAN viene publicando los mapas de pobreza. En una reunión con profesionales hace poco pasé un breve examen: ¿Saben ustedes cuál es la tasa de pobreza en Guatemala? La mayoría no pasó la prueba, y se rehusó a pensar que estamos más cerca de Haití que de Costa Rica por ejemplo. Tan solo el municipio de Lanquín, y varios aledaños de la Verapaz tiene una tasa de pobreza mayor al 90 %. Es hora de un cambio de diseño institucional, ¿no lo cree usted, estimado lector y lectora?
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